对当前水政执法工作的认识及思考

在江泽民同志“以法治国”战略思想的指导下，依法治水已摆到了水利事业发展的重要位置，成为新时期治水工作的基本方针。所谓依法治水，就是要把水资源的管理、保护、开发、利用、节约、配置以及防治水害过程中的一切水事活动和水利管理工作的各个环节纳入法制化轨道，依法规范各项水事活动和依法处理各种水事矛盾等。

通过近几年来黄河流域水行政管理与行政执法工作实践的证明，维护黄河的水事秩序，促进流域经济社会健康持续发展，必须加强依法治水、依法管水，采用行政的、经济的、法律的以及思想教育等多种方法和手段，才能保证水行政管理工作达到其应有的社会效益、经济效益和生态环境效益。

1、依法治水，促进了各项工作的健康有序发展

通过对授权河道管理范围内的大、中型建设项目实施行政许可初审或审查及日常监督管理，对各用水单位的取水许可实施限额管理或全额管理，促进了流域社会经济的发展。多年来，依靠积极推进水利法制建设，依法进行流域水资源的统一管理，加强河道管理范围内建设项目的行政许可审查，促进了各项工作的健康有序发展。

1.1 初步实现了黄河水资源的统一、规范管理。通过坚持以贯彻落实取水许可制度为重点，加强了取水许可监督管理，完成了流域取水许可登记、发证工作，实现了各取水口由无序管理向有序管理的突破。在此基础上，逐步落实计划用水、节约用水和取水许可证年审等监督管理制度。针对取水口存在的超计划取用水等问题，通过加大执法检查，及时提出整改措施和要求，初步实现了水资源的动态监督管理。

1.2 水行政许可管理与监督执法工作得到进一步加强。在工作中特别重视加强对“河道建设项目洪水影响评价报告”和“取水许可水资源论证报告”的技术审查，以保证行政许可的质量。同时，黄河水政监察规范化建设取得长足进展，不仅组建成立了从黄委到基层县局的水政监察队伍，制定完善了执法人员行为规范、执法目标管理、执法统计等各项执法规章制度，而且依法协调、查处了一批重大水事案件，为沿黄地区的社会稳定和经济发展发挥了积极作用。

1.3 初步建立了流域管理与区域管理相结合的管理机制。黄河流域水行政管理工作点多、线长、范围大，涉及行业多，监管任务十分繁重。根据管辖区域的特点和实践情况，通过充分依靠地方水行政主管部门，逐步建立了流域机构与省（区）间的协调、协商机制，并通过与地方水行政主管部门联合执法、协调管理，初步实现了对大中型河道建设项目和取水许可的动态监督管理。

2、水行政执法工作中存在的主要问题

随着水事法律法规的日渐完备和水事宣传工作的逐步深入，黄河水政监察部门在黄河流域的依法治水、依法行政工作取得了较大的成绩，维护了正常的治黄秩序，但在工作实践中还存在一些急待研究解决的问题。

2.1 社会水法制意识淡薄，水事违法事件时有发生。自《水法》颁布以来，黄河水政监察部门每年都组织开展水法律、法规宣传活动，特别是利用“世界水日”（3月22日）和“中国水周”，进行声势浩大的集中宣传，人们的法制意识明显增强。但社会上对水利工作的认识仅限于水利工程建设和防汛抗灾，而对水法律法规知识的了解还十分有限，依法治水工作尚未形成良好的社会氛围与执法环境。一是一些地方和部门领导法制意识薄弱，导致一些破坏及侵占河道和阻碍行洪的违法行为得不到及时查处。二是水利工作者自身的水法制意识不强，习惯于用计划经济体制下的模式去管理水利事务，对目前法律法规授予的水行政管理职能得不到充分发挥。三是群众的水法制意识淡薄，突出表现为对水资源的保护意识十分薄弱，在河道管理中侵占河道兴建违章工程、污染水质、违章取水等现象时有发生。

2.2 法制建设与政策研究工作有待加强，水事活动秩序有待规范。目前，我国已先后出台了《水法》、《防洪法》、《水土保持法》等水利方面的基本法律，国务院制订颁布了《河道管理条例》、《水利产业政策》等，各省（区）也先后制订了一系列实施办法和地方水利法规，初步构成了比较完善的水法律法规体系，为依法治水提供了法律保障。但是，这些水法律、法规还远不能满足依法治水的需要，有的规定太笼统、太原则，难以操作和实施，再加上立法空缺，使得许多方面的水事活动还无法可依，或有法难依。特别象对黄河流域这样一条水事关系十分复杂，水事矛盾较为突出的河流，需要根据水利基本法律的立法精神，结合本流域的实际，制订具体的专门法律，以规范各种水事关系，保障流域经济社会可持续发展。

2.3 水利执法地位不高，依法治水难度较大。主要表现在：一是大量的水事违法行为没有得到及时严肃的查处，助长了涉水违法现象的滋生和漫延，尤其突出的是开发建设项目人为造成的水土流失，破坏污染河道以及缩河造地、建设项目侵占河道等现象较为严重；二是水利执法的权威尚未树立起来；三是相关涉水部门缺乏协同作战精神，出于局部利益驱动，在治水过程中，互相扯皮、推诿，内部难以形成执法合力。

2.4 水政执法队伍自身建设亟需进一步加强。由于黄河流域水行政管理工作点多、线长、范围大，涉及行业多，执法管理任务十分繁重，现有水政执法力量已很难满足工作的需要，再加上部分基层执法队伍经费短缺，严重影响到工作的开展。

3、对加强水政执法工作的几点思考

为了实现“十六大”提出的全面建设小康社会的战略举措和水利部对黄河治理开发提出了“堤防不决口、河道不断流、污染不超标、河床不抬高”的目标，对流域水行政主管部门提出了新的更高的要求，这就需要我们认真履行自己的职责，扎扎实实的做好流域水行政管理工作，坚持依法行政，依法治水，为黄河的治理开发和流域社会经济发展提供有力的保障。

3.1 坚持依法治河管水，大力推进流域水资源的统一协调管理。面对黄河水资源供需矛盾日趋突出的严峻形式，必须实行黄河水资源的统一、协调管理和调度，严格执行水调纪律，从严控制新、改、扩建取水工程取水许可（预）申请的审批。坚持以取水总量和行业用水定额双控制的原则，把好建设项目水资源论证技术审查工作，使有限的黄河水资源得到充分、合理、高效地利用，才能保障沿黄地区经济社会的可持续发展。

3.2 认真履行职责，强化河道建设项目的行政许可和日常监督管理工作。严格执行《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》及其配套法规规定，按照建设项目的审批权限和程序，认真贯彻落实建设项目行政许可审批制度，重点抓好洪水影响评价报告的技术审查，规范河道建设项目的许可管理，以保证行政审批的质量。进一步强化河道在建项目的日常监督管理和竣工验收等工作，对施工期安全渡汛的监督管理要常抓不懈。

3.3 不断加强水政执法队伍建设，进一步加大执法力度。健全的水政监察执法队伍是实现依法治水的重要保证。按照2002年颁布实施的新《水法》赋予流域管理机构的职权，对涉及河道建设项目、取水许可、水调督察、河道采砂等日常监督管理，以及省际水事纠纷调处等水行政执法工作，因此，健全水政执法队伍，加强基层水政执法队伍的建设，对有效扩大执法管理的覆盖面，显得尤为重要。要进一步加大执法力度，选择典型违法水事案件，对违法性质恶劣、涉及面广、影响较大的，采取与地方水行政执法部门联合行动的方式，重点查处，重点突破，以点带面，推动黄河上中游流域水行政执法工作的健康发展。

3.4 全面加强河道管理，积极防范控制违法水事案件的发生。随着我国综合国力的增强，水利事业的基础地位得到进一步体现，这也给水利事业的快速发展提供了更有利的条件和更大的机遇。同时，也给防范、控制、打击水事案件提出了新的课题，为应对随时出现的各种突发水事案件带来的新挑战，给水利工程建设、管理、养护、发挥效益创建一个平安的水事环境，水利部门应积极探索水事案件防范控制新体系，构筑起集打击、防范、控制为一体的“三位一体”的水事案件防范控制体系。

首先，基层水主管部门积极构建以水政监察、水利公安为骨干、以地方派出所为依托，基层工程管护队伍为基点，工程周边村庄为延伸的四级水事案件防范网络，并在工程管理范围内设立报警点、明确报警员。

其次，推行落实水事案件社会防范承包责任制。在水主管部门的统一领导下，由水政监察部门牵头，地方公安机关指导，通过协议和有偿的形式，将一定工程管理范围内的水事防范责任或某一个要害部位、重点项目的巡逻看护和安全管理任务固定下来，明确责任权利，建立起长效的运行机制和约束机制。主要由个人挑头承包和集体承包。在实施过程中，重点抓好三个关键环节：一是选好承包人。做到严格标准、严格程序、严格把关、严格培训，切实让那些热爱水利事业、熟悉治安工作、威信高、作风正、责任心强的人担当重任。二是签好承包合同。让承包人明确责任，正确行使职权，并做好监督检查和严格奖惩，建立了责权利相统一的目标责任体系。三是落实好报酬。要立足实际，民主议事，合理确定承包人报酬和采取不同的筹资方式保证了承包人报酬的落实。这一做法，适应市场经济物质利益原则的要求和新形势下社会事务管理手段多样化的需要，能有效地增强广大干部群众参与工程管理，创建治安工程的责任意识，形成了上下联动、群体参与、群防群治的新局面。

其三，建立水事案件快速反应机制。中央和省、流域水主管部门应以立法的形式，针对危害、破坏、损毁水利工程完整，影响水利工程发挥效益，对防洪减灾构成威胁，破坏阻挠水利工程建设的现象，制定处理实施细则，明确责任人，赋予相应处罚的权利。

其四，制定水事案件巡查责任制，明确水利公安队伍的地位和权利。各级水行政执法部门要形成水事巡查机制，明确职责范围，对巡查中发现的违法水事案件，要严厉打击；长期以来水利公安队伍的地位和权利没有得到明确，不具有治安和刑事处罚权，影响了水事案件的处罚效果，有时甚至贻误了最佳处罚战机。

其五，要依靠社会各方面的力量综合治理。加强水事案件的综合治理，社会各方面力量要齐抓共管，真正把各项措施落到实处。作为水行政执法部门，必须建立防范机制、快速反应机制，运用科技手段，进一步深化打、防、控、管机制。加强基层基础工作，大力推进工程范围内的创安工作，完善群防群治的制度和举措。

总之，为实现上述基本对策，达到依法治河管水的目的，必须采取以下保障措施：

一是增强全社会水法意识和法制观念。抓住当前“四五”普法契机，制订“水利普法”五年规划和分年度实施计划，使水法宣传有计划按步骤组织实施。认真总结近年来水行政执法工作的成功经验，以案说法，在执法中宣传，在宣传中执法，要借助新闻传媒的大众效应，进行广泛深入的宣传，不断提高宣传效果。

二是加强执法政策调研和制度建设，为实施依法治水提供制度保障。要根据2002年颁布实施的新水法，针对流域内当前依法治水存在的突出问题，结合实际，加强调研，抓紧制定各种配套法规，建立完善的规章制度。积极推行水行政执法责任制，规定水行政执法机构和执法人员相应的责、权、利，把法定的权利和义务进行分解、量化、细化，明确执法范围、权限、程度、标准和责任，制定考核、奖惩办法。进一步完善水政监察规范化建设，建立《执法巡查制度》、《执法公示制度》、《举报制度》，通过制度的执行，为依法治水提供制度保障。

三是加强执法队伍建设，提高执法人员素质，增大水政执法队伍的信息化程度。随着水政水资源工作正规化、规范化建设的深入开展，需要进一步提高水政监察人员的执法水平和执法能力。提高执法人员素质，必须从加强执法人员的培训入手，不断提高其政治素质、业务素质、法律素质，完善执法人员参加法律学习的相关制度。同时也要不断改善执法装备和条件，保障执法办案经费，提高水政执法装备的信息化水平，才能有效推动流域水行政执法工作，促进流域水行政管理工作健康有序发展。

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