今年8月3日，水利部以水政法〔2005〕332号文件印发了《水利部规范性文件审查与备案管理办法》。为了更好地理解和执行文件，近日《人水法》栏目记者采访了水利部政策法规司司长赵伟。
　　
　　《人水法》栏目：为什么要制定《水利部规范性文件审查与备案管理办法》？
　　
　　赵伟：根据《立法法》、《行政法规制定条例》和《规章制定程序条例》，以及水利部颁布的《水利部立法工作管理规定》，近年来，水利部和流域管理机构起草或者制定水事法律、行政法规及部规章的有关水利立法工作逐步得到规范，对于保证水利立法工作的效率和质量起到了积极作用。
　　
　　但是，对于规章以下规范性文件的制定和颁布工作，长期以来缺乏统一、明确、具体的规定，不利于维护法制统一和政令畅通。目前，《行政复议法》已经设定了规范性文件复议制度。从长远看，如果规章及规范性文件违反法律、法规，管理相对人向法院提起行政诉讼也是完全可能的。
　　
　　鉴于规范性文件是有关政策、法律、法规和规章的具体化，是水利部和流域管理机构管理水事活动、依法行政的重要依据，其制定与颁布工作应当予以规范。《立法法》颁布后，国务院《关于贯彻实施〈中华人民共和国立法法〉的通知》指出，各地方、各部门也要依法建立健全规章和规范性文件的备案审查制度。2004年3月国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》明确要求，加强对规章和规范性文件的监督。规章和规范性文件应当依法报送备案。因此，根据国务院文件要求，结合水利工作的实际，制定并颁发《水利部规范性文件审查与备案管理办法》（以下简称《办法》），加强对规范性文件制定活动的监督和管理，提高规范性文件质量，维护法制统一，确保政令畅通，是十分必要的。
　　
　　《人水法》栏目：《办法》中所称的规范性文件具体指哪些文件？
　　
　　赵伟：《办法》所称规范性文件是狭义的，即除法律、法规和规章以外的其他规范性文件。《办法》第二条规定，规范性文件是指除水利部规章外，水利部或者其直属流域管理机构依据法定职权和程序制定的，能够反复适用，涉及、影响公民、法人或者其他组织权利义务，具有普遍约束力的公文。
　　
　　可以从以下几方面把握《办法》所称规范性文件的含义：第一，制定规范性文件的主体或机关是水利部或者其直属的长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽水利委员会和太湖流域管理局等流域管理机构本级，且必须依法定职权和程序制定。第二，规范性文件是为贯彻有关政策、法律、法规和规章而制定的一种公文，通常以通知、意见、公告等文件形式发布。第三，规范性文件通过给行政管理相对人（即公民、法人或者其他组织）规定权利和设定义务，达到建立和维护良好的水行政管理秩序的目的，是一种涉及、影响行政管理相对人权利义务的公文，是水利部或者其直属流域管理机构依法行政的依据之一，机关内部管理的公文不是这里所指的规范性文件。第四，规范性文件不是针对特定对象而制定的，而是对行政管理相对人普遍适用的、具有普遍约束力并能反复适用、具有长效作用的公文，是抽象行政行为。行政处罚决定书等有关具体行政行为的法律文书不属规范性文件范畴。
　　
　　《人水法》栏目：部门规章和规范性文件有何共同点和不同点，在实际工作中如何把握？
　　
　　赵伟：部门规章和规范性文件有以下共同特征：一是内容具有强制性。规章和规范性文件是法律、法规和国务院决定、命令的具体化，是保证法律法规和国务院决定、命令得以贯彻实施而采取的一种重要手段，管理相对人违反了有关规定也将导致一定的法律责任或者法律后果，具有强制性。二是效力具有从属性。规章和规范性文件规定的事项均属于执行法律、法规或者国务院决定、命令的事项，都必须与法律、法规和国务院决定、命令相一致，不可与之相抵触。三是形式具有规范性，规章和规范性文件所设定或规定的行为规则都是不针对特定对象，可以反复适用，具有普遍约束力的行为规范。
　　
　　部门规章和规范性文件的不同在于：一是制定主体不同。《立法法》明确规定具有部门规章制定权的为国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政职能的直属机构。也就是说，水利部可以制定规章和规范性文件，流域管理机构只能制定规范性文件。二是制定程序不同。规章制定要执行《规章制定程序条例》，严格按照立项、起草、审查、决定和公布、解释和备案等程序制定。目前法律、法规还没有对规范性文件的制定程序和备案审查作出统一规定。三是权限不同。规章可以在立法权限范围内对管理相对人的违法行为设定行政处罚，而规范性文件不得设定行政处罚。严格地说，规章是我国法律体系的有机组成部分，规范性文件则不是。
　　
　　在实际工作中，为贯彻执行法律、法规需要对水行政管理事项作出具体规定，是制定规章还是制定规范性文件，最重要的是把握：行政处罚只能由法律、法规或者规章设定，规范性文件不得设定行政处罚。规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内作出具体规定，尚未制定法律、法规的，规章也可以对违反水行政管理的行为设定警告和一定数量的罚款。
　　
　　因此，为加强水行政管理，需要对法律、法规或国务院的决定、命令作出具体化规定的，如果其内容不涉及具体的行政处罚，可以制定规范性文件。否则，应当由水利部制定规章。
　　
　　《人水法》栏目：起草规范性文件应该注意哪些问题？
　　
　　赵伟：水利部的规范性文件一般由部有关司局或者直属单位负责起草，部直属流域管理机构的规范性文件一般由流域管理机构有关内设机构或者所属单位负责起草。按照《办法》的有关规定，在规范性文件起草过程中应注意以下问题：第一，按照有关法律法规的规定，规范性文件对于行政许可、行政处罚、行政强制措施、行政事业性收费等事项以及其他应当由法律、法规、规章设定的事项是不能设定的，但可以对法律、法规或者规章已经设定的事项作出具体规定。第二，起草单位在规范性文件起草完毕后，应当根据情况征求有关机关、本机关有关内设机构和直属单位以及有关公民、法人或者其他组织的意见，这是提高规范性文件科学性、民主性的重要措施。第三，起草单位完成征求意见、修改等起草工作后，应向审查单位提交规范性文件草案文本以及就制定目的和依据、起草过程、主要内容、征求意见及采纳情况等所作的规范性文件起草说明等材料，供审查时使用。
　　
　　《人水法》栏目：审查规范性文件应当注意哪些问题？
　　
　　赵伟：规范性文件的审查是《办法》的核心和实质内容。审查规范性文件，应当把握以下原则：第一，规范性文件的审查主体是法制工作机构，水利部发布的规范性文件由政策法规司负责审查，部直属流域管理机构发布的规范性文件由本流域管理机构水政（水政水资源）局（处）负责审查。第二，规范性文件的审查内容是合法性审查，即审查规范性文件是否与现行法律、法规、规章、政策、部门“三定”规定以及上级行政机关的命令、决定等相抵触，是否超越制定机关的法定职权，是否包含不得设定的内容，是否与相关规范性文件协调、衔接，是否符合程序及规范化要求等等。第三，审查规范性文件采用会签并出具审查意见的方式。对审查结果有两种情形需认真处理：一是需要进行修改完善的，起草单位应当根据审查意见进一步修改完善；二是审查单位与起草单位不能就规范性文件制定的合法性等问题协调一致的，由起草单位商审查单位报请部长或者流域管理机构主任（局长）专题办公会决定。第四，起草单位送请签署规范性文件必须附具审查意见，作为领导签署的重要参考依据。未经审查或未附具审查意见的规范性文件，不得呈请签署和公布。其中，对于重要的规范性文件，在呈请签署之前，还应当由起草单位商审查单位报请部长或者流域管理机构主任（局长）专题办公会（或办公会）审议。
　　
　　《人水法》栏目：规范性文件备案应遵守哪些规定？
　　
　　赵伟：《办法》中规定的规范性文件备案，是指部直属流域管理机构制定的规范性文件向部政策法规司所作的备案。备案需要把握几个环节：一是备案的时限，即部直属流域管理机构制定的规范性文件，应当于公布之日起三十日内报备案；二是备案的材料，主要包括报请备案的函、规范性文件文本、起草说明和审查意见等；三是备案审查的方式，即部政策法规司对报请备案的规范性文件采取事后审查的方式，如发现规范性文件违反有关法律、法规、规章、政策、上级行政机关的命令和决定以及《办法》有关规定的，经报请部领导决定，要求有关流域管理机构自行修改、废止或者依法予以撤销。
　　
　　来源：中国水利报　10月13日