河道采砂管理是近年来自然经济资源管理中兴起的新课题。河道采砂许可方式选择恰当与否，不仅直接关系到政府与采砂经营者的经济利益，而且是妥善处理管采矛盾，有效实现采砂管理目标的重要一环。近年来，江西省结合采砂管理实际，按照《行政许可法》的要求，对采砂许可方式进行了一些探索。总体上是引入市场竞争机制，遵循公开、公平、公正的原则作出许可决定。虽然利大于弊，但也出现了一些新的问题，需要进一步研究和解决。

    一、采砂许可主要方式与利弊

    采砂许可方式简而言之是政府主管部门通过何种方式作出许可决定。目前主要有两种方式。一是直接许可。即由当事人提出采砂申请，经过规定的审批程序，直接作出许可决定。这种方式是在采砂管理尚不规范，采砂规模小，申请人少，未编制河道采砂规划以及行政许可法未颁布的情况下，普遍采用的许可方式。它的好处是管理成本低，许可周期短，程序简单，直接体现了“一船一证”的要求。弊端是不利于体现砂石资源的自身价值，导致有限国有资源性资产的流失。当采砂许可“按需审批”时，易造成重费轻管，业主合法违规开采的混乱局面；当采砂许可“僧多粥少”时，又易滋生审批寻租的腐败现象，有失公平、公正。目前除少数采砂规模小的河流和赣江丰城段仍在采取这种许可方式外，其它已陆续取消。二是运用市场机制许可方式。由于长江禁采和城市化进程加快，建筑市场砂石需求猛增，河道采砂经济利益凸现，导致大量采砂船涌入鄱阳湖和赣江水域，规模越来越大，使河道采砂成了社会议论的热点、媒体关注的焦点、政府管理的难点。采砂管理引起了各级领导的高度重视，各级水行政主管部门按照依法、科学、有序的管理要求，加大了监管力度，使采砂许可证成了十分稀缺的经济资源。因此，2004年3月我省率先在长江彭泽县对可采区采砂经营权进行了公开拍卖。随后鄱阳湖和内河主要河流绝大多数采取了竞拍方式作出许可决定。这一方式的好处是有利于体现资源的经济价值，防止资产流失；有利于创造公开、公平、公正的市场环境；有利于防止腐败和不正当竞争行为的滋生；有利于资金、人力、设备等社会资源的合理配置。但由于采取了“价高者得”的原则，导致了买受人非理性竞价，使得拍卖价格严重背离了基本价值规律。地方政府追求利益最大化，与买受人追求利润最大化的矛盾尖锐地摆在现场监督者面前，加大了监管难度，迫使买受人必然违法违规进行掠夺性开采。而由于目前采砂管理机构、人员、装备、经费都难以适应现场监管的要求，给河势稳定、堤防和航道安全，以及水生态环境保护构成极大威胁。这一方式的最大弊端是忽视了社会效益，有悖于科学发展观的要求和政府维护公共安全的职责。

    二、当前采砂许可的主要问题及原因

    按照《行政许可法》的有关规定，目前我省长江、鄱阳湖、赣江、信江和抚河等主要河流的采砂许可均先后采取了市场运作方式选择采砂经营者，从而初步实现了对河砂资源的管理向资产化管理的过渡，对规范采砂许可，遏制乱采滥挖的势头，维护良好的采砂秩序起了重要作用。但对采砂管理而言，合理的采砂许可方式应是社会效益和经济效益并举，政府和采砂业主双赢，既要保证公开、公平、公正，又要充分体现资源价值，做到合理、科学开采。目前拍卖许可方式由于买受人非理性的市场竞争，带来的是公共安全这一要素在采砂权的市场竞争中未然得到有效保证。
1、严重背离基本价值规律的“高价中标”原则，必将给管理者和被管理者之间带来严重利益冲突。如号称长江采砂第一拍的彭泽县搁排洲采区（年控制采量80万吨，船2艘），以320万标底起拍，经过84次竞拍，竟然拍出1675万元的“天价”。中标企业一旦兑现，加上应缴纳的国家税费和直接开采成本，预计每吨砂要达30元左右才可保本，而当时属地市场交易价格也就12——15元左右。这种结果必然导致买受人要么弃标，要么千方百计腐蚀现场监管人员，以实现其超范围、超采量、超船数、超功率违规开采，严重影响了可采区正常采砂管理秩序。
    2、河砂资源所有权代表不明，各级政府的产权关系没有界定，导致县级政府追求利益最大化，使采砂权有偿转让收益成为弥补县级财政缺口的主要来源。同时由于产权管理不严以及产权纠纷所造成的资源流失和浪费现象严重。河砂资源象其他自然资源一样，理论上虽属国家所有，但其资产监护人、收益人代表模糊，更何况河砂资源似矿非矿，有的河段涨水是河，退水是洲，在国有产权人代表缺位的情况下，往往便成了集体所有，甚至是“张姓王姓”所有。如鄱阳湖永修7号采区，04年尽管经营者通过竞拍并向政府缴交了几百万元的拍卖款，取得了开采权，但硬是被属地村民强行敲诈勒索了两千余万元，相当于竞买价的六倍多。全村见人头每人分得两万余元，是典型的“靠水吃水”的例子。目前我省采取的是以县为单位招标拍卖采砂权，05年九江鄱阳湖沿县通过转让采砂经营权收益达9926万元，加上税费累计达1.65亿元（省市统筹的约各占6%左右），每县少则千万元，多的超亿元，个别县占了县级财政收入的一半强。赣江丰城以下河段05年由于既没拍卖，也未发证，致使大量采砂船疯狂盗采，低价销售，每年向沿海发达省份销售的优质砂石约在两至三千万吨左右，资源的流失是惊人的。
    3、县级政府重利轻管，“一卖了之”，使得“采补平衡”的采砂规划形同虚设，使资源的可持续利用以及河流的健康生命受到严重威胁。如鄱阳湖九江沿湖五县区05年批准的控制采量为2570万吨，按照平均售价6元计算，年产值约1.5亿元，买受人通过竞拍取得开采权后，雇佣泵船作业，一般按10%—25%的比例与泵主分成，既使平均按2：8分成，按照批准的采量开采，采砂业主只能收回投资3000万元左右，要收回1.65亿的投入，年产值非要超过8亿元，这意味着年采量要达1.3亿吨以上，加之运输船普遍超载，保守估计每年鄱阳湖的实际采砂量约在1.5亿吨左右，为控制采量的5.8倍。虽然鄱阳湖采砂与其它河道采砂相比，有其自身的特点，但长此以往 势必使鄱阳湖成为“锅底”，水生态环境受到极大影响。这种“吃祖宗饭、断子孙路”的做法值得深思。
    4、采砂管理费标准低，且未按实际采量征收，导致开采权转让收益空间过大，使资源管理费失去了调控采量的杠杆作用。我省现行采砂管理费收取标准为第一次成交额的5%——10%，以鄱阳湖为例，按平均成交价5元的8%计征，每吨管理费仅0.4元。按此标准和规划采量计算，2005年全湖共征收采砂管理费1643万元，若按实际采量计算，每年仅采砂管理费便流失4000余万元。
上述问题产生的原因：一是采砂规模的迅速发展使得政府管理的法律法规严重滞后，内河采砂管理至今尚未有专门法规；二是采砂经营权转让收益缺乏相应的 管理使用办法。鄱阳湖和赣江等五大河流，虽然是省管河道，采砂许可审批已由省水行政主管部门委托辖区市水行政主管部门办理，而经营权转让由县级组织，其收益省、市很难调控，在一定程度上刺激了县（区）对转让收益的无限追求，使该项资金成了县（区）财政弥补缺口，比任何招商引资都来得快的重要渠道；三是重利轻管，舍不得必要的管理投入，使得管理机构、人员、装备、经费都 不能适应现场监管的需要，而买受人也正是冲着执法监督不到位的弱点，从而敢于非理性竞争。

    三、采砂许可方式优化的原则与建议

    河道砂石是重要的建筑材料。采砂管理既是河道管理的重要方面，也是自然经济资源管理的内容之一。随着社会经济的快速发展，市场砂石需求巨大。非法采砂直接威胁河势稳定和公共安全，依法加强管理，既是政府经济资源调节和市场监管要求，又是政府对社会公共设施管理和公共服务的职责。在依法行政、建设法治政府以及树立和落实科学发展观的要求下，作为一个执政为民的责任政府，对河道采砂管理负有不可推卸的责任。为此，政府应从规划、许可、执法监督等方面加强管理，发挥作用，努力做到社会效益与经济效益并举，资源的开发利用与生态环境保护和经济发展同步。用体制创新和管理创新来保证实现依法、科学、有序的目标。在加强采砂管理立法、理顺体制和加大执法保障投入的同时，要不断优化采砂许可方式，消除因许可方式选择不当而造成的管理后患。
    1、采砂许可方式优化应遵循的原则：一是社会效益和公共安全优先原则；二是不追求盈利的原则；三是许可与现场监管统一考虑原则；四是综合指标优胜原则。
    2、采砂许可方式优化的建议：一是改变招标拍卖思路，变招标拍卖选择经营业主为招标选择采砂船，变“高价中标”为“低价中标”。即由采砂船直接参与投标，仅对采砂施工作业单价进行招标，以船主作业成本和合理利润最低者中标。采区的经营管理工作由政府出资的国有控股公司负责运作，政府的收益由公司上缴利税取得。这样既符合现行法规规定的许可证发放对象为采砂作业船主的要求，又可大大减轻采砂业主与政府的利益矛盾，减轻现场管理压力，避免掠夺性开采。这一方式在长江采区范围小、船只少、监管较为到位的情况下可以试用。
    二是参照建筑工程招标方式，即事先根据采区的采量、砂质、开采成本和市场价格等因素，在专家封闭式制作标底的同时，投标者亦进行集中封闭式标书制作。公证开标时，上下超出标底一定比例者为废标，最接近标底者中标。这既可使中标结果较充分地体现许可和监管主体的意志，又可有效控制投标人获得许可所付出的代价，避免非理性竞争。这一方式鄱阳湖可采区较适用。
    三是邀请招标方式，因采砂许可一般有效期为一年，周期长，受自然、社会环境和市场需求等影响较大。加之某些河段情况复杂，限制因素多。因此，仅仅靠简单的竞标、拍卖作出许可决定，必然会留下影响社会稳定的隐患。可采取提高准入门槛，设定约束条件的形式邀请招标。通过专家评议选择综合指标较优胜者中标。这一方式较适合在赣江丰城以下河段试用。因该河段较鄱阳湖采砂有许多特殊性。第一、河面较窄，城市、堤防、涉河建筑物密布，人口密集，取水口分布较多，河道采砂稍有不慎，对重要工程和设施的安全危害较大，后果严重。第二、本地小型采砂船和边界纠纷河段多，船主和股东社会背景更为复杂，且采砂船作业功率限制更小。第三、该河段尚未树立依法管理的权威，处在暂停许可的禁采状态，但由于禁采管不住，开采无方案，实际处在一种行政不作为的状态。且政府管理成本只有出没有入，一方面资源大量流失，另一方面政府又未受益。为规范该河段采砂管理，建议取消相关辖区市对该河段采砂许可委托。由省水行政主管部门采取邀请招标方式，选择中标企业，一次性有偿转让采砂经营权。由中标企业借鉴城市出租车的管理模式，吸纳现有船主带船入股，组成股份公司，统一办理采砂许可。由股份公司按规划的采区、采量和控制船数有序开采，实行公司化管理。采砂管理部门变分散管船为集中监督公司按采砂规划要求作业，以解决目前对小型采砂船违规处罚执行难的状况。省通过一次性有偿转让采砂经营权收益和集中收取的采砂管理费，采取“以奖代补”的形式，参照各采区年度实际采量补助采区所在县（市、区）河道主管部门，用于采砂监督管理和河道整治。从而调动属地水行政主管部门加强河道采砂管理和可采区现场监管的积极性，以利尽快扭转该河段采砂混乱局面。
    3、为配合许可方式优化，需采取以下措施：一是省政府财政主管部门应会同水行政主管部门，尽快制定河道采砂经营权转让收益使用、管理办法；二是省政府财政、价格主管部门应会同水行政主管部门，参照长江河道砂石资源费征收标准（湖口以下干流河道每吨2元，宜昌至湖口每吨1.5元），尽快修订《江西省河道采砂收费管理办法》。拟将鄱阳湖采砂管理费提高到每吨1.5——2元，赣江丰城以下每吨1——1.5元，其他河道不低于每吨0.8元为宜。以利发挥规费的经济调节作用。三是对赣江丰城以下外销为主的砂源实行可采区联运单制度，由可采区对运砂船出具联运单，省政府授权省交通和水行政主管部门联合在湖口水域设卡检查，凡是装运无联运单的运砂船，按非法采砂予以处罚。