浅析长江非法采砂处罚中存在的问题及对策

【摘要】长江非法采砂直接危及长江堤防的安全，因此打击非法采砂活动，已成为沿江各级水政监察队伍的重要任务之一。然而，非法采砂现象全部发生在江上，流动性很强，处罚中有些法律上必经的程序容易缺失。故研究、掌握对非法采砂的处罚过程中存在的问题，就显得尤为重要。
【主题词】非法采砂;处罚;问题与对策

    《中华人民共和国行政处罚法》明确规定：“没有法定依据或不遵守法定程序的行政处罚无效”。因此，在打击长江非法采砂的工作中，江苏省人民代表大会常务委员会在1998年8月28日出台了《关于在长江江苏水域严禁非法采砂的决定》（以下简称省人大《决定》），并于2002年6月进行了修订，给打击长江非法采砂、维护长江堤防的安危提供了有力的法律武器。然而，长江非法采砂现象全部发生在江上，流动性很大，处罚过程中碰到的问题很多。因此，针对非法采砂的特殊性，研究和掌握长江非法采砂处罚中存在的问题对沿江各级水行政主管部门来说十分重要。

    一、长江非法采砂处罚中存在的问题
近几年来，随着《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等法律、法规的出台，水行政主管部门在作出水行政处罚时，普遍对处罚程序十分重视，作出的处罚质量也越来越高。但在打击处理非法采砂的工作中，由于打击长江非法采砂的特殊性，使得处罚中存在一些问题，必须引起重视。

    1、严格按程序执法与现实打击存在的差距。严格按程序执法与现实打击存在差距。省人大《决定》规定了情节严重的，扣押或没收非法采砂船，并对没收非法采砂船予以拍卖，拍卖款项全部上缴财政，但要经过一整套的法律程序。现实处罚中，根本没有依法办事，更谈不上行政处罚的程序。例如，某市政府于2002年3月专门召开了开展打击长江非法采砂专项整治月活动的紧急会议，在市政府的统一领导下，采取各种措施“陆治水打”，到4月底，共查获非法采砂船只160条，摧毁采砂实施160余套。对查获的船只，根据省人大《决定》的规定，一方面加强教育，让他们认识到非法采砂的危害性，另一方面坚决给予重罚（包括采取摧毁采砂设备、处以罚款的方法），对那些屡教不改又不愿意接受行政惩罚的非法采砂分子，采取了没收他们的非法采砂船只并在“五、一”前夕将其沉没用于治江，此举极大地震慑了非法采砂分子，取得了良好的效果。但是《行政处罚法》第五十三条规定“除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或按国家规定处理。”由此可见，该政府采取重罚措施除罚款外，对船只及设备的摧毁和沉没显然与法律、法规相悖。因此，党的十五大提出了“依法治国、依法行政”就要求一个现代的政府，必须在法律上有明确地位，它的核心实质是民主，它的外在规范是法治，它的根本前提是责任。只有建立起对政府的法律规范，建立起对政府的社会监督，才能真正做到依法行政。

    2、案件调查不深入，收集证据不及时。调查案件包括询问当事人、证人、勘察现场、收集各种证据材料。一些水政监察人员对此认识不够，开展调查不认真负责，全面深入、收集证据不全。在非法采砂的调查过程中，虽当场制作了笔录，有的未经当事人核对签字，有的当事人称不识字而拒绝签名等，一旦引起诉讼，证据因效力问题，败诉在所难免。因此，笔者认为，在打击非法采砂时，证据的收集要及时、全面，必须现场取证〈摄像、拍照等〉。若先将船只扣押，再按程序处罚，那么 “第一现场”就会灭失，一旦当事人不承认采砂，将会给水行政处罚机关的处罚决定带来一定的影响。

    3、告知不到位。无论是一般程序，还是听证程序中，告知都是程序中必经步骤，缺少了“告知”这一步，整个处罚程序将不能成立。以一般程序为例，必须向当事人告知的内容有：水政监察人员的身份；调查范围和事项；作出处罚决定前对拟作出处罚的事实、理由、依据等的告知；当事人享有的权利〈陈述权、申辩权及诉权〉等。由于打击非法采砂的特殊性，难免不会出现出乎主观愿望之外的因素：非法采砂船在逃跑过程中会搁浅、触到石块后船只漏水、执法艇小等因素，根本无法实施扣押，也就很难保证行政处罚程序的正确实施。必须进行现场处理，这样当事人的权利就难以保证，告知也很难到位。

    4、执法文书制作格式不规范、手续欠完备。水行政执法文书的制作是相当重要的，直接影响到具体行政行为的实施。目前，省内虽然有一套相对规范的文书格式，但在打击非法采砂时遇到特殊的情况，在文书制作上还很欠缺，手续不够完善，常见的问题有：
    （1）文字语句不够简练，引用条款不清。如：2002年6月省人大修订《决定》之前，对非法采砂船只停靠在江边的情况，在处罚适用条款上有两种观点：第一种观点认为应适用省人大《决定》第三条。因为，经查证当事人曾在禁采期采过砂，故应适用该条款。第二种观点认为应适用《决定》第四条规定，因为当事人的采砂船是停在江边，未在采砂现场被抓获，只能按未按规定停泊船只，擅自驶离停泊地点处理（即第四条规定）。例如在2000年9月28日，世业洲村民高某所属的一条非法采砂船只，停靠在世业洲江边被某市水行政主管部门抓获。经查，9月初在仪征水域采过砂，该主管部门依据《行政处罚法》的规定履行了陈述、申辩权，按省人大《决定》第四条的规定作出了罚款4000元的处罚决定，当事人迫于法律的威严，主动履行了处罚决定。从该案可知，当事人如果提起行政诉讼，对处罚条款产生疑问，将可能导致败诉。主要原因：一方面是省人大《决定》第三条规定“对在禁止采砂期间或者禁止采砂区内从事非法采砂的，……”。明确指出了非法采砂的行为只要发生在禁采期或禁采区内，未规定只有正在从事非法采砂的行为（即现场被抓获的）才能适用该条款。另一方面是省人大《决定》第四条的规定“在禁止采砂期间，本省……船只，应当按指定的水域停泊。……”。明确规定了采砂船只应按指定水域停泊，对未按规定停泊的船只无任何处罚措施，而“……处以一千元以上一万元以下的罚款”规定是指未经核准驶离停泊地点并拒不改正的，才可以适用该条款。从以上分析：笔者认为，该案的处罚条款是不正确的，只要在禁采期从事过采砂行为的，无论是现场抓获还是停靠在江边的采砂船只都应按省人大《决定》第三条的规定进行处理，而不应望文生义。然而， 2002年6月省人大修订《决定》之后，其罚款幅度上升较大，不太适合镇江地区的小型采砂船。因为这些小型采砂船总价值不过万元，要想用《决定》中的处罚条款进行罚款是很难执行到位的，也很难保证处行政罚的合法性。
    （2）处罚主体不清或是受委托组织以自己的名义作出处罚并加盖的是受委托组织的印章。水行政处罚是水行政诉讼的前提，1992年，广西兴安县查处李某违章占用河道建房案，可算是百色地区水行政诉讼因处罚主体不清而导致败诉的典型案例。该案的处罚主体不以县水利局（河道主管机关）作该案的处罚主体，处罚是以县防汛指挥部作为处罚主体，结果在一审中败诉。后来，县水利局重新作出处罚决定，得到了法院的支持，获得胜诉。从该案可以看出，根本的问题是明确河道主管部门和防汛指挥部门的法定职责，从《防洪法》和省人大《决定》可知，防汛指挥部门的所谓“组织强制清障”是指为保证行洪安全对阻碍行洪的障碍物进行强制清除的权力，它指的是阻碍行洪的障碍物，而不是具体的某个人，也不是组织（单位）。而行政处罚权，是法律赋予国家特定的行政机关对尚不够刑事处罚的个人或组织，实施惩罚措施的权力，它所指向的是违法的个人或组织。两者的作用对象是明显不同的，同样在打击非法采砂的工作中，部分水政人员也认为“防汛指挥部门”的头头是政府首长担任的，官大好办事，而水利局的官没有防汛指挥部的官大，不好办。其实，在行政诉讼中，法院审理行政案件只认法不认官，处罚主体不合法，官再大也要败诉。

    三、解决问题的对策
造成上述种种问题的原因，有观念上的问题，缺乏维护人民利益的观念，处罚带有很大的主观性和随意性；有认识上的偏差，部分水政人员认为“程序无关紧要，只要处罚正确就可以了”等错误的认识；有的是由于自身的业务水平不高而导致一些程序问题。要处理好这些问题，主要有以下几种措施；

    1、加强立法工作、深入开展相关的法制教育。
    首先，政府职权要法定，必须有一个明确的法律边界，越过这个边界就必须承担责任。打击长江非法采砂是一项长期而又艰巨的任务，离不开政府的支持，但政府要在法定的权限内依法行政。其次，各级水行政部门也必须以战略的高度来认识依法行政、依法治水的重要性与必要性。要大力宣传省人大《决定》以及省政府的禁采《通知》；要到广大群众中去开展法制教育，特别是水政监察人员不仅要按实体法，更重要的是要按有关程序法办案，不断强化依法办事的观念。此外，要在法律允许的范围内，提高维护人民利益的观念，充分保护当事人应该享有的权利和义务。

    2、强化水政监察人员培训。
适时培训，可以不断提高水政监察人员的业务素质和执法水平。针对非法采砂碰到的特殊情况，各级水政主管部门应当有针对性的组织培训，对典型的案例进行分析，从实际案例中来认识处罚中存在的问题；还可以针对打击碰不到的问题进行研讨，使水政监察人员从切身体验中加强对一般程序、听证程序的认识，确保今后在非法采砂的处罚中无懈可击。

    3、加强与公安部门联系，确保处罚的正确实施。
水行政执法有其自身的局限性，《中华人民共和国行政处罚法》第十一条规定“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚”，而省人大《决定》是地方性法规。由此可见，限制人身自由的处罚只能由公安机关依法执行而水行政主管部门无权实施。那么在打击长江非法采砂时，碰到暴力抵抗或不配合的当事人，水行政机关就会束手无策，根本谈不上行政处罚程序的正确实施。《江苏法制报》曾刊登题为《江苏“打黑”第一案》的长篇通讯，长江非法采砂为什么屡禁不止？除了暴利驱使，黑社会的涉足已被事实所证明。可见，打击长江非法采砂工作任重道远，没有公安部门的配合，有时根本无法将非法采砂船只扣押，行政处罚的程序也就根本无法实施、无从谈起。

    4、全面推行打击非法采砂的责任制。
打击长江非法采砂采用的是行政首长负责制，可以层层落实执法责任，完善各项制度，确保非法采砂的处罚程序规范。进一步完善错案责任追究制度；强化检查监督，发现问题及时纠正，避免造成不良后果。此外，对非法采砂的处罚程序公开，接受社会监督等等。通过一系列的制度、政策可有效的防止乱处罚等不良的行政行为，不断提高水政监察水平。　

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