“陆治水打”是进行长江采砂管理的有效策略

【摘要】南京市江宁区水政监察大队江砂禁采执法过程中，采取各种措施，有效遏制了长江江宁段猖獗一时的非法偷采江砂的局面。其采取的措施值得引起关注

    在河道、湖泊内，尤其是在长江水域中非法采砂，极易影响河势稳定，人为造成防洪和通航安全隐患以及其他治安事件，历来为各级人民政府所重视。为规范长江采砂管理，于2002年1月1日起施行的《长江河道采砂管理条例》（以下简称《条例》）第三条第三款明确“沿江县级以上地方人民政府水行政主管理部门依照本条例的规定，具体负责本行政区域内长江采砂的管理和监督检查工作”。

    1996年初，江苏省政府发布江苏段全线禁采的通知。由于历史的原因，几年来长江南京市段的禁采工作由南京水上公安负责管理，但非法采砂猖獗的局面未能得到有效遏止。按照《条例》的规定，南京市政府明确，从2002年初长江南京段的采砂管理由水行政主管部门负责，并提出“要象抓防汛那样抓好禁采工作”的要求，加大了江砂禁采的领导和监管力度。南京市江宁区水政监察大队临危受命，不仅要管好本辖区长江水域内的禁采工作，还要受省、市水行政主管部门的委托，增挂了“南京市水政监察支队禁采二大队”的牌子，承担长江苏皖交界水域和市内部分水域（20公里）的监督检查工作。4年多来，该大队齐心协力、克难求进，不畏艰险，严格执法，共出动执法人员近12万人次，处理或抓获非法采砂船只1800余条（其中大型吸砂王12艘），致使苏皖交界水域及辖区内一度非法采砂猖獗的局面得到有效控制，由此引发的航道阻塞、水上治安事件高发及影响江堤安全的局面得到迅速改变。尤其是在2002年——2003年的两年中，该大队运用“陆治水打、防打结合”的策略，坚持将文明执法和严格执法作为禁采工作的主线，终于将眼皮子底下的江宁渔业村的6艘吸砂王有的改作他用或卖往外地，从源头上化解了非法采砂猖獗的基本条件，在人性化管理中构建了江宁的和谐社会。

    非法采砂形势严峻，禁采工作力度必须加大。2002年初，江宁水域内的非法采砂十分严重。由于该区江段上游的东南端以和尚港，西南端以乌江、江心以新生洲与安徽相邻，此段江面开阔，形成了一个天然的大型采砂场，正常情况下都结集上百条小船、数十条大船，白天黑压压、夜晚灯火通明地疯狂采砂，每天都有数以万吨的江砂被盗采。在这些采砂船中，有外省、有地的，也有江宁区内的。他们凭借江面开阔易观察，流窜快，靠近省界逃避打击有后路的特点，在这块执法肓区内从事非法采砂活动。对于外籍船只，经过数次集中打击已成鸟兽散，不敢顶风偷采。唯有本区渔业村的6条吸砂王成了江宁江砂禁砂工作力克的重点。

    江宁区渔业村位于南京市南郊，坐落在长江边江宁段仙人矶处，与新生洲、新济洲隔江相望，该村隶属于江宁区江宁街道管辖，现有139户，476个人口，其中渔业劳力326人。该村一无工业，二无农业，三无土地，长期以来仅靠微薄的长江捕捞维持生计。随着市场经济的发展和建材需求量的增大，该村凭借紧靠长江的独特的地理位置，于1995年通过银行贷款和渔民集资购买了2艘大型吸砂船，加上渔民个人集资购买的4艘吸砂船，编号分别为江宁1—6号，在江宁形成了一个初具规模的群体性的专业采砂村。6艘采砂船中，每船现有240马力的柴油机用于航行、2台共700马力柴油机用于采砂，吸砂管口径达80CM，小时采砂量为150—180吨。据每天按工作20小时测算，6艘船每天采砂可达2万吨。对长江河势的稳定和防洪安全构成了极大隐患。，几年来，渔业村“靠江吃江”的非法采砂中获取了大量的经济利益，尝到采砂暴利的甜头，并成为弃渔从砂，急功近利致富的门路。江砂禁采对他们来说，过去“睁一只眼闭一只眼”，最多罚点款了事，财源滚滚仍然不断。现在“两眼圆睁”，彻底停采，岂不是砸了他们的金饭碗、断了他们的发财路！这是他们所万万不能接受的。于是他们从明处转向暗处，公开转向隐蔽，不择手段地开展偷采活动。并扬言强龙还压不住地头蛇，看你们怎么奈何？该村惯用的手段主要有：一是依靠临江居住的优势，情况熟，采砂船进出自由，把采砂的时间调整到节假日、阴雨天、后半夜；二是本地人人头熟、消息灵，即使被抓获也好托人打招呼；三是派人监视水政监察艇、盯梢水政执法人员，错开偷采时间、逃避打击；四是利诱执法人员，希望网开一面、利益分成或定额缴纳“管理费”；五是对大队领导或有关执法人员采取电话骚扰或威胁恐吓；六是组织部分村民到区政府静坐、请愿，逼迫领导就范和采取暴力抗法。禁采工作十分艰难。

    “陆治水打、防打结合”是江砂禁采工作中治本和治标的文武之道，是水利行政执法坚持教育与处罚相结合的体现。

    举措一：宣传到位，把党的政策、政府的法规交给广大群众，增强其法制观念和守法的自觉性。一是通过《南京日报》、《江宁日报》和电视、有线广播等新闻媒体广泛宣传《条例》；二是召开村干部和采砂人员座谈会，将《条例》及有关资料送到他们手中，讲清非法采砂的危害、严重后果和应负的法律责任；三是对抓获的采砂船的重点采砂人员进行法制教育，规劝和警告他们，非法采砂是没有出路，表明禁采必坚、执法必严的决心，希望他们丢掉幻想和侥幸心理；四是在该村重点地段张贴禁采通告，做到全村家喻户晓，人人皆知。

    举措二：建立执法基地和集中停泊点，提高禁采力度和执法水平。2002年9月在铜井江边建立建筑面积为420平方米的长江全线第一个采砂管理的执法基地，成立该大队执法、训练、生产和停泊执法艇的场所。基地架设嘹望塔，配以2台雷达，对辖区内的江面实行24小时监控，发现非法采砂活动，就能作出快速反应，执法艇和巡逻艇以最快时速赶往现场。并根据《条例》的有关规定，对外籍采砂船只规定停泊地点予以集中管理，不得擅自行动。对渔业村的6艘采砂船，限定在该村的渔业码头集中停泊，派人严加看管，断其非法采砂的自由行动权。

    举措三：依法管理，严厉打击非法采砂活动。2002年初，大队对辖区内非法采砂猖獗的势头，在上级部门的指导下和公安、渔政等部门的配合下，有组织的开展了几次大规模的集中打击活动，非法采砂的势头得到了有效遏止，尤其是外省、外地的采砂船只受到重创，震颤了外籍的非法采砂人员，江宁水域已成不敢碰的“高压区”。当然，渔业村的6艘采砂船只也毫无例外的受到处罚。6条船中，“江宁1号”是集体性质的，“江宁4号”是个体中最具影响力的，打击这两条船对分化瓦解其他船具有重要作用。因此，大队将这两条船列为重点打击的对象，注意他们的动态、控制他们的行动，一旦发现严打不殆。在2002年的上半年，“江宁4号”船就被抓获4次，受到行政处罚，被严格控制在渔业村码头上。2002年1月2日深夜，“江宁1号”在烈山段水域采砂，被抓获后拒不接受处罚，被依法扣押和查封。在封存20余天的1月30日下午，渔业村组织一批不明真相的村民强行将“江宁1号”船开往该村的渔业码头。当水政监察大队乘“水政1号艇”追击时，“江宁1号”凭借吨位大，马力大，反而掉头加速向执法艇撞来。幸得避让，免除了一场船毁人伤的后果。在我们将“江宁1号”控制后，该村又组织60多人分乘2条船，呼杀声震天向执法艇逼来。大队在向市水利局、区政府报告后迅速撤离了现场，避免了事态的扩大。第二天上午，市政府的一位负责同志在市水利局领导的陪同下到长江视察。当艇过渔业村水域时又遭到了围攻和乱石投砸，又一次上演了暴力抗法事件。后经市、区政府主要领导的亲自过问，“江宁1号”船仍依法受到处罚。

    举措四：政策感化，解决实际困难，给予生活出路，用“人性化”管理化解禁采工作中的矛盾，共同构建和谐社会。渔业村的非法采砂、暴力抗法事件，严重影响江宁区安定团结的政治局面，引起了江宁区委、区人大和区政府的高度重视。在经过充分的调查研究后，区人大常委会将渔业村列入帮扶单位规划，并对执法情况予以指导和督查；区政府明确该村保留渔业捕涝权，凡捕涝水面被挤占的，则渔业村向挤占单位享有索赔权。区财政、水利、渔政等有关部门通力合作，从政策和经费上给予扶持；在长江实施禁渔期间，对79户渔民实行每人每月243的低保补助；江宁街道办事处将三角圩近200亩水田无偿转让给该村经营，促进该村集体经济的发展。区水产主管部门开展技术服务，举办水产知识培训、协调养殖水域和网虾养殖的财政补助，提高渔民的经营能力和自治水平。2003年初，该村79户中，已有13户转为长江运输经营户，部分村民在政府的帮助下到工厂或其他经营单位就业，生活有了保障。

    两年来水行政执法的实践，让渔业村的干群看到了省、市、区人民政府和各级水行政主管部门认真贯彻《条例》，开展江砂禁工作的决心与力度。尤其是政策感化，动摇了该村弃渔从砂致富的信念，认识到在一个法治国家里进行违法活动是绝无好下场的。于是该村在2003年底将6艘采砂船卖往浙江、福建等地。江宁区水政监察大队以其认真履行职责，严格执法的态度，坚韧不拔的顽强意志和刚正不阿廉洁自律的职业道德，奏响了一曲“强龙必压地头蛇”的壮丽凯歌，为构建和谐社会融入了一份力量。　

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