加强长江采砂监管确保河道行洪安全

摘要：长江河道内的砂石是缓冲长江水流、涵养水源、保护堤防与河岸的重要屏障，也是非常重要的、优质的建筑材料。长江河道采砂，不仅关系长江河势稳定和防洪、通航安全，而且关系沿江各地的社会治安稳定。少数采砂单位和个人，在暴利的驱使下，无视国家法律和江堤安危，顶风偷采，江砂资源无序开采情况日益严重，不仅造成了江砂资源的严重浪费，而且严重影响了长江河道行洪安全。因此，依法强化长江河道采砂管理，规范长江采砂行为，加强资源保护，维护长江行洪安全，已成为长江沿线各级水行政主管部门一项重要的日常工作。在力量保证、装备保证、经费保证的前提下，通过打击与管理相结合的途径，才能真正达到对长江河道采砂的有效管理。

    长江河道内的砂石是缓冲长江水流、涵养水源、保护堤防与河岸的重要屏障，也是非常重要的、优质的建筑材料。自90年代起，随着长江沿线城市经济的迅猛发展，各类基础设施建设步伐也大幅加快，对砂石资源的需求日益加大，因此长江河道内采砂活动日益频繁，江砂资源无序开采情况日益严重，不仅造成了江砂资源的严重浪费，而且严重影响了长江河道行洪安全。由于全面禁采，沿江地区建筑砂料供不应求，导致砂价大幅度上涨。部分建筑工程不得已用海砂替代江砂作为建筑材料，影响到许多在建工程的进度、投资和质量。据悉，三峡工程的建筑用砂甚至也受到不同程度的影响。因此，非法采砂现象虽禁未止，依法强化长江河道采砂管理，规范长江采砂行为，加强资源保护，维护长江行洪安全，已成为长江沿线各级水行政主管部门一项重要的日常工作。特别是长江无锡段沿线都为江砂禁采区，打击长江非法采砂工作市无锡水政监察队伍的主要工作职责之一。

    一、长江非法采砂的危害及成因

    非法采砂船只在长江河道内无序的、无规划地进行滥采乱挖，对长江行洪安全、江岸堤防设施、沿岸生态环境、国有资源以及社会稳定都带来了极大的破坏作用。

    （一）由于非法采砂，长江行洪安全受到严重威胁。许多采砂船贪图河床深槽附近的优质砂，在长江主航道上作业。一个好的采砂点有时竟会聚集百十条采砂船，严重阻塞航道，致使海损事故经常发生，严重威胁了航运安全；有的非法采砂作业集中在长江滩地附近，过度地开采，挖走河道内的江砂形成洼地和弃料堆积形成的障碍物，改变了江流方向，加剧了江水和洪水对江岸、江堤的冲刷，导致河床下切深陷，江堤抽根坍塌，河势发生变化。有可能引发造成汛期洪水冲毁堤防，桥梁等基础设施被洪水冲垮，给长江沿线国家利益和人民生命、财产造成重大损失。

    （二）由于非法采砂，沿江生态环境逐步恶化。长江砂石资源是生态环境的重要组成部分，对江砂资源无节制的掠夺性开采造成对生态环境的严重破坏，使长江涵养水源的能力大幅度下降。过渡的开采一方面造成河道缺水，甚至出现河水断流，另一方面导致地下水下降，影响河道生态系统的平衡，造成生态环境恶化。

    （三）由于非法采砂，国有资源大量流失。江砂作为一种国家资源，由于非法采砂者超范围、超深度开采，也不需要缴纳任何费用，致使大量国有资源流失。同时由于缺乏合理规划，有些采砂者对资源的无序开采和掠夺性开采，已经造成长江砂石资源在一定区域内和时间内相对匮乏，影响到当地经济建设和社会发展。

    （四）由于非法采砂，相应的社会问题也不断涌现。无序的滥采乱挖，不仅招来了“天灾”，也带来了“人祸”。非法采砂者通常会因为籍贯等因素形成团伙，不同团伙间时常因争夺有利作业位置等产生冲突，特别是外地的采砂者同本地的采砂者之间矛盾较突出，引发众多社会治安问题；同时，采砂作业也存在较大的安全隐患，特别是小型采砂船只，为防止被发现，夜里采砂不开灯使得夜行的过江船发现后因来不及躲闪，小则相擦，重则发生水运事故。受天气、潮汐等众多因素影响，经常发生采砂船只沉没、人员伤亡、失踪等悲剧。同时，非法采砂船善于流窜，已成为不法分子的“避风港”，有些人无恶不作，霸占水系，强行收取“保护费”，非法采砂船上的违法犯罪，已是长江上违法犯罪的主要部分。据水利专家介绍，如果长江水系再不进行保护，再这样无节制开采，不需要50年，长江底部河床将空洞一片，长江的水网流向将彻底无序。一旦发生洪灾，长江大堤已无固若金汤可言。保护母亲河，已迫在眉睫。导致出现长江非法采砂情况的主要原因有以下三点：

    1、长江非法采砂存在的主要原因就是利益驱动。一个30多吨位的小船，每晚能采砂100多吨，大一点的船采砂量更可观，每晚上千元以至上万元的暴利，驱使他们一个个不顾一切地顶风而上。

    2、法制观念淡薄。目前我市境内从事非法采砂作业的大多为河南、安徽等农村地区的农民或渔民，本身受的教育极低，对非法采砂的危害基本不知，根本没有砂石资源国有的概念，见同乡采砂获利或者受雇他人而从事非法采砂作业。

    3、执法难。一方面由于目前水行政主管部门专职执法人员较少，沿江的水政监察大队、中队通常只有寥寥数人，并且很多市县没有专职的打击长江非法采砂的队伍，而且缺乏必要的专门的长江执法交通工具，造成工作开展难度大。另一方面采砂船只流动性很大，且管理上依据现有的水法律、法规，缺乏有效的强制手段，造成难执法。

    二、无锡段长江非法采砂的特点

    无锡段长江水域的砂石，相对于上游南京、镇江的江砂，明显细小，不能直接满足建设用砂石的要求，但也正是此特点，江砂较细，便于采砂，因此无锡段的江砂通常会被用来同上游的江砂按比例混合后销售。通常采砂船只将江砂吸出后在江面直接装上运输船只，运往上游销售，很少在本地上岸堆放，采砂船只的经济利益相对来得较快、保险性较大，因此曾一度吸引众多非法采砂船只。从1996年无锡市成立专职水政监察队伍后，加强了打击非法采砂活动的力度，经过几年的不懈努力，已将大规模非法采砂的情况完全遏制，目前只有零星的外地非法采砂船只在我市境内活动，并呈现出新的特点。

    一是“渔砂”勾结。在每年长江进入“禁渔”期后，一些渔民将渔船改为采砂船，直接从事非法采砂活动；或与非法采砂分子相勾结，为其充当“耳目”，负责监视水政监察队伍的打击行动情况。

    二是非法采砂范围不断变化。由于我市位于长江南岸，受行政区域的影响，非法采砂船只经常选择靠近市际边界的水域作业，一旦被我市执法人员发现，便立即逃出我市管理范围，以此逃避打击。

    三是利用“时间差”逃避打击。目前在我市长江流域进行非法采砂活动的船只一般都在下半夜才开始活动，早晨5点钟左右便收工，在江上作业的时间不到5个小时，有时只有2到3个小时，利用“时间差”来逃避打击。有的非法采砂分子还趁“十一”、“春节”等节假日或者风雨天气出动，妄想逃避打击。

    四是小型采砂船只管理难以操作。目前无锡段长江上的非法采砂船只都是50千瓦以下的小型非法采砂船只。且基本为“三无”船只，以前采取集群偷采，现在为分散作业的方式。这些小船船主大多原是外省市渔民，整条船的成本仅3至5万元左右。采砂者以船为家，一家多口，老老少少都住在船上，遇到采砂管理执法时常常以死要挟水行政执法人员。水行政执法部门对小型采砂船处罚一直处于较尴尬状况。如果按照《长江河道采砂管理条例》规定，对其实施10至30万元的处罚，显然无法实现。因此一般采取拆除其采砂设备、短时间扣留采砂船等措施。

    三、我市打击长江非法采砂的特点

    这些年来开展打击长江非法采砂工作，深刻感受了其中的酸甜苦辣。最大的感受就是：长江采砂管理任务非常艰巨，不同于一般的行政执法，其风险性、危险性非常大，暴力抗法经常发生，而且经费不足，没有奉献精神是不能干好这项工作的，没有创新意识是干不好这项工作的，稍有退缩和懈怠，打击长江非法采砂工作就会垮下来。在开展长江河道采砂监督、执法工作中，按照《长江河道采砂管理条例》赋予的职责，我们认真做到了“三个及时”，即通过巡查及时发现偷采行为、接到举报及时查证核实、遇到偷采事件及时派员到现场调查处理。“必须在第一时间反馈!” 是一直以来我们要求做到的，也是这样做的。哪怕是正在吃饭，也要马上放下筷子，立刻安排作出快速反应。

    1、多部门协作，形成打击合力。
无锡市打击长江非法采砂工作采取的是由水利牵头，公安、海事等多部门配合的模式，做到资源共享、协同作战。首先充分利用水上公安、海事部门的执法巡逻艇是24小时在江面上巡逻的特点，能第一时间发现非法采砂船只活动情况，并向水利部门通报，使水行政主管部门及时掌据一线资料，便于制订打击计划和开展有效地打击打动。同时，每次打击行动都得到公安等部门的支持，提供110巡逻艇和海事艇使用，并派水上警察或防暴警察为水行政执法人员提供安全保障。各部门明确责任、不同分工，对在每次打击活动中发现的来历不明船只或人员在接受完水行政主管部门的处理后，及时将其移交公安或海事部门作进一步处理。多部门相互配合，取长补短，协同作战，使无锡市开展打击长江河道非法采砂活动更及时、更安全和更有效。

    2、强监管力度，做到“陆治水打”相结合。
无锡市专门制定实施了打击长江河道非法采砂经常性宣传教育计划、日常巡查计划和不定期打击制度等多项监管措施。在海事部门的支持下，按照省水利厅的要求也专门划定了芦埠港作为非法采砂船只的集中停泊点，以便非法采砂船只集中停泊，接受统一管理。随着近几年打击力度的不断加强，原先登记在册集中停泊的80多条非法采砂船只，绝大部份都已拆除非法采砂设备改作它用或返回原籍。在不断加大水上打击力度的同时，我市各级水利部门也集中力量将各类河道管理范围内的非法砂、石堆场、码头进行整顿，清除了一大批违章设施，使非法采砂、运砂船只无交易、装卸地点，从源头上遏制了部份非法采砂活动。

    3、完善执法程序，提高执法效能。
对流动性很大的小型“三无”非法采砂船只，由于经济处罚很难执行，为进一步完善打击非法采砂船只的执法程序，使执法过程更合法、更具操作性，无锡市水行政主管部门会同法院、法制办、公安等部门共同召开多次研讨会，在充分学习国务院、省人大有关对长江河道采砂管理法律、法规和规章的基础上，结合实际打击工作中发现的问题和特点，研究制定出了一套比较实用的打击执法程序和文书。比如对在江面上抓获的非法采砂船只不急于当场处理，而是统一押送至指定停泊地点后再作详细调查，既减少了执法人员在江面上执法的危险，又可以对非法采砂船只进行有效监控；对确实无能力承担经济处罚的外地采砂船只，在进行完调查备案后，彻底拆除非法采砂机具，一律遣送出境。在今年初省、市组织的几次集中打击行动中，新程序的使用，明显提高了执法效率，打击效果显著增强。

    据不完全统计，无锡市自2001年至2005年，共开展禁采检查和集中打击非法采砂活动109余次，参加检查及执法的人员近3060人次，出动执法船只239航次，查处各类违禁偷采船只577条，拆除偷采船只采砂设备632余台（套）。

    四、对打击长江非法采砂和采砂监管工作的一些建议

    为了将长江河道采砂纳入法制化、科学化、秩序化、正常化轨道，2001年10月1日国务院颁布了《长江河道采砂管理条例》，更加全面规范和推动了禁采活动的深入开展。

    1、加强认识、加强领导。要进—步加大禁采工作宣传力度，真正贯彻各级政府行政首长负责制，行政首长、各执法机关负责人和每位执法人员都要签订责任状，明确权利和义务，加强执法队伍建设。建议由水利部长江水利委员会会同各省砂管局联合，开展顺江地毯式排查、监督各市（县）具体执行情况，促进制度的落实。公安机关从根源上清除黑、恶势力进行操纵非法采砂活动，纪委监察、公检法机关追究党政机、执法机关一些给非法采砂活动提供保护和暗中参与的人员的党纪、刑事责任。比如可以学习湖北省纪委和监察厅率先实施的《关于违反长江河道采砂管理法律法规党纪政纪处分的暂行办法》，明确界定各级政府、各相关部门及现场管理人员的权利和义务，并对长江河道采砂管理活动责任不到位、工作不落实，导致偷采现象严重、采砂秩序混乱，影响防洪和通航安全责任人的党纪、政纪处罚给予明确规定。采砂管理责任追究制度的建立，将有效地防止违纪违规的发生，有效地制止腐败行为。加强长江河道采砂管理行政责任追究制，使长江采砂管理真正走上法制化、科学化、正常化轨道。

    2、建立更加严密的、有组织的打击长江非法采砂队伍。非法采砂组织一般是由主要头目负责建立，将零星的非法采砂船只组织起来，统一收集信息、指挥。一些人员负责采砂船、具体组织盗采活动、资金结算等；另一些人员具体负责盗采盗运活动；在采砂活动猖獗的地区还有由社会闲散人员组成的“马仔”，在采砂船上充当打手，或者对我执法机关和值勤人员进行跟踪、监视。可以说从采、运到逃脱法律制裁是“一条龙”作业，组织严密。《长江河道采砂管理条例》中明确指出采砂管理实行地方人民政府负责制。为此，各级政府成立了禁采领导小组和禁采办公室，成员单位一般是负责长江采砂管理和监督检查的水行政主管部门、负责长江航务管理的航道管理部门、负责长江交通安全的港监部门、负责水上、码头治安的水上、陆地公安部门，这五家执法单位对长江采砂活动进行联合执法。与十分紧密的非法采砂组织相比较，联合执法的力度显得比较松散。由于我市水行政主管部门目前无法完全靠自身的力量开展打击工作，各相关部门都有其本职的日常工作需要开展，在组织集中打击行动时，需提前召开协调会议，往往造成行动迟缓。消息走漏、配合缺乏默契等现象，比如水行政主管部门在水上执法时，如无公安、港监、航务等部门的有力配合，非法采砂船是不会愿意行驶到指定停靠点的，使水行政主管部门具体执法遇到不少困难。对此，是来否借鉴北方哈尔滨等城市水行政执法队伍的模式，在水政监察支队中直接设立治安科，由公安系统派员常驻，负责日常协助水行政执法工作，由此增强水政监察队伍自行开展执法活动的能力，减少中间协调环节，进一步改善执法效果。

    3、进一步改进装备、落实经费。非法采砂、运砂、卖砂等不法活动屡禁不止，是由于可以获得丰厚的回报，使其有充裕的财力武装非法人员和先进设施，大型、特大型采砂船上除了有夜间雷达导航设备、测深仪外，还有夜视仪等先进设备，船上人员生活设施一应俱全。在长江采砂管理活动中，几家执法部门普遍存在经费、设备短缺等问题，一些执法部门在水上执法没有交通工具，有的执法部门没有相应的夜视、照明、救生、通信设备及取证的摄影、录音设备和岸上巡查的车辆，一些执法单位的执法人员的值班补助都无法保证。正因为经费的拮据和设备的短缺落后，一方面使执法工作有时处于被动状态，另一方面也使个别素质不高的执法人员，在物欲驱使下，容易被不法分子拉下水。因此，只有进一步改进执法队伍的装备，切实落实执法队伍工作经费，特别是无收费(长江砂石资源费）来源的执法队伍的经费，要在财政上列支长江禁采活动的正常经费，才能更有效的开展打击行动。

    4、为防止出现解禁之日就是混乱之时的局面，应本着“宁缺勿乱”，“成熟一个许可一个”的原则，从一开始就要注意充分做好解禁前的一切准备工作。比如建立政府和部门规章制度，建立健全采砂管理机构，制定规划实施方案，实行可采区可行性论证报告审查制度，引进市场竞争机制，依法审批采砂许可，制定可采区现场监管办法，实施砂石资源费委托代收办法等，这些准备工作将为加强解禁后的采砂管理工作提供强有力地保障严厉打击长江非法采砂，加强长江河道采砂管理，必须以保护防洪安全和通航安全，保障河势稳定为目的；必须坚持依法、科学、有序的原则；必须克服地方保护主义和部门保护主义；必须兼顾地方经济建设的需要；必须集中各方面的优势力量，密切配合，协同作战；必须有—种求实奉献、不畏艰险、克难奋进的精神。　

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