关于设立可采区后加强长江采砂管理的调查与建议

摘要：泰州市在打击长江采砂中认真落实行政首长负责制，加强水政监察规范化建设，狠抓制度建设，坚持依法行政，取得较好成效。但仍存在打击难度增大、打击采砂的力量不够、治理环节单一的问题。在长江设立可采区后，泰州市将落实统一领导、部门协调制度；落实 "四个专门"；有堵有疏，合理划定可采区，深化行政审批改革；完善法律法规，健全制度，实现综合治理。
关键词：采砂管理；长江；调查；建议

    我市拥有长江岸线95.6公里。98年长江大水以后，我市投入巨资，大力开展江堤达标建设，目前已建成高标准江港堤防171.86公里，其中主江堤100.86公里，港堤71.2公里。高标准的长江堤防为保障我市沿江防洪安全发挥了重要作用，但河势不稳、岸线坍塌仍是我市沿江防洪的最大隐患。长江非法采砂对长江堤防安全和河势稳定构成极大威胁，也极易造成长江防洪隐患。因此自98年以来我市水行政主管部门为巩固治江成果，维护防洪安全，一直对非法采砂保持高压严打态势。2003年，水利部《长江中下下游河道采砂规划报告》划定我市长江永安洲段为33个可采区之一，针对长江采砂即将面临可采区与禁采区、可采期与禁采期并存的情况，加强长江采砂管理显得尤为紧迫。

    一、我市长江采砂管理现状

   自1998年省人大常委会《关于在长江水域严禁非法采砂的决定》颁布以来，我市组织检查和打击长江非法采砂行动 100余次，出动执法船200余次，执法人员 3000余人次，查处非法采砂案件上百起，查处非法采砂船 400余艘次，没收摧毁采砂机具 400余台套。其中1998年查处大型吸砂王6 艘，2001年查处的大型吸砂王2艘，小型采砂船非法采砂呈逐年下降趋势，取得了较好的控采成果。在长江泰州水域禁采期间，我市主要采取了以下措施：

   1．认真落实行政首长负责制。我市明确了市、县两级政府行政首长负责人，并由水利部将政府行政责任人名单在有关新闻媒体上予以公布。沿江各级人民政府把抓好采砂管理与防汛工作一样认真对待，强化领导职责，一级抓一级，层层分解目标，落实责任。

   2．加强水政监察规范化建设。几年来，我市水行政主管部门通过抓好水政监察规范化建设，促进打击长江非法采砂工作。基本形成了一支机构健全、结构合理、运行有效的水政监察队伍。目前全市共有水政监察机构 20个，其中支队1 个，大队 10 个，中队9个。水政监察队员104 名，其中长期在沿江一线的有35名。沿江水政监察队伍配备了水政监察专用车3辆，水政监察艇 2 艘，并配备了摄像机、望远镜等执法装备，基本达到了执法装备系列化、执法队伍专职化、执法管理目标化、执法监督经常化等规范化建设要求。

   3．狠抓制度建设。一是建立水行政执法公示制度，公示打击长江非法采砂的依据、处罚的程序、幅度等；二是建立水行政案件巡查、立案、审查、处理、备案制度，完善水行政案件内部操作规程，确保行政合法性、合理性贯穿于整个案件处理之中；三是建立错案追究、行政赔偿制度，做到有权必有责，用权受监督，侵权须赔偿；四是建立水行政执法举报制度、水行政执法考察制度、水政监察人员培训制度、水行政执法监督制度等，有力保障采砂管理工作依法稳步推进。

   4．坚持依法行政。几年来，我市水行政管理部门处理非法采砂案件近百起，处罚涉案人员百余人，未发生一起因不服行政处罚而申请行政复议的案件，未发生一起因处罚失当而引起行政诉讼的案件。其主要原因是相关执法人员在上岗前都能认真接受相关法律、法规培训，在打击非法采砂时能严格按程序处理、按法规处罚，做到证据确凿充分，处罚依据合理。

   二、目前长江采砂管理存在的难点

   由于近年投资的持续升温，受采砂暴利的驱动，一些不法分子常常铤而走险，非法采砂在一定时期内还难以根治，打击采砂的难度也较以前有所增大，主要表现在三个方面：

   1．打击难度增大。小型采砂船流动性强，隐蔽性好，且多活动在边界水域，昼伏夜出。据不完全统计，目前活动在泰州、镇江、江阴水域的小型吸砂船在百条以上。大型采砂船有组织策划者，在岸上摇控指挥，有相关线人跟踪“侦查”，通风报信，一些黑恶势力有时也介入其中。为了保证盗采成功，大型采砂船岸上有巡逻，船上配备有GPS、夜视仪、地面雷达等先进设备，其船只功率之大、速度之快，在逃逸时往往令水政执法艇望尘莫及。

   2．打击采砂的力量不够。与组织日益严密、装备日益精良的非法采砂者相比，水行政执法力量在人力、物力、财力上显得捉襟见肘。部分水政监察人员混编混岗，在突击执法时难以及时到位，水政执法艇配备相对落后，夜间出击时常常是看不清方向，追不上目标。执法成本过于高昂，一次较大规模的联合执法行动，公安、海事等部门参加人员的工作费用，民工工资，车辆、船舶运行费用等，常常要万元以上。即便是小规模的常规执法行动，精打细算，每次也要几千元的开支。而目前打击长江采砂没有专门的执法经费，罚没款上缴后，返还很少，根本不能满足长江采砂管理工作的正常开展，执法补贴、执法人员的人身保险更是难以落实，严重影响了长江采砂管理的成效。

   3．治理环节单一。我市虽然建立了长江禁采管理领导责任制，并成立了由相关成员单位组成的领导小组，但领导小组仅限于打击非法采砂突击行动的组织协调，对非法采砂的根源性问题并不能切实解决。据不完全统计，目前我市沿江共有各类砂石场50余处，部分砂场甚至在工商部门没有登记，在经营时根本不问砂子来源，为非法采砂提供了便利的销赃渠道。沿江一些船厂，仍在盲目建造大功率采砂船，给采砂管理埋下了隐患。对于查获的非法采砂船，水行政主管部门在处罚教育后，不能有效引导采砂船主真心转产、转业，非法采砂常出现回潮。

   三、几点建议

   如何充分利用好长江砂源，既不影响防洪，又能疏浚航道，达到在保护中开发，在开发中保护的目的，现提出如下建议：

   1、落实统一领导、部门协调制度。加大行政首长负责制落实力度，逐段明确采砂管理地方政府行政首长责任人和相关部门责任人，把长江采砂管理工作的全过程，包括长江河道采砂许可证的审批发放，可采区和可采期采砂活动监督管理，禁采区和禁采期监督管理，采砂船和采砂场的管理，行政执法和行政监督等工作纳入行政首长责任制。在此基础上，应建立以地方行政首长为组长，水利、公安（水上、陆上）、交通、海事、工商、国土等部门主要负责人为成员的领导小组。具体明确各单位的工作职责，确保采砂管理的工作到位、责任到位，实行采砂管理的一站式审批、一费制收费，做到既有分工，又能形成合力，既能在日常的面上整治时各司其职，也能在联合突击行动中协同作战。真正落实陆治水打，长效管理，有堵有疏，源头根治。

   2、夯实基础，落实 "四个专门"。长江河道采砂管理应有专门管理机构、专职管理人员、专用执法装备和专项管理经费（即"四个专门"）。目前我市水政监察机构肩负着繁重的水行政执法工作，无法适应长江采砂管理新形势，应成立沿江采砂管理专职机构，改变采砂管理人员混编混岗的状况，配足配齐行政执法人员。应妥善解决执法管理经费，建立沿江采砂管理执法基地，配齐执法车、执法艇、摄相机、夜视仪等执法装备，加强先进设备在打击长江采砂中的应用，投入并利用地理信息系统、全球定位系统、遥感技术，在重点河段建立实时监控系统、"数字采砂管理"监管系统，监控各类采、运砂船动态。

   3、有堵有疏，合理划定可采区，深化行政审批改革。采砂管理要避免一管就死，一放就乱的怪圈，应在合理划定可采区、改革水行政审批制度上下功夫。目前划定的我市永安洲长江可采区砂层厚度浅，砂粒组成多为粉细砂，使用价值不大，采砂船主一般不会在这种劣质砂源可采区投资开采，本地用砂需求并不能真正解决。因此应当在科学论证的基础上合理规划可采区，缓解地区用砂短缺的矛盾。另外当前建设项目采砂吹填审批程序繁琐、审批成本过高。无论采砂吹填项目大小，都要通过多级水行政主管部门进行层报，同时还要进行采砂吹填的相关规划论证，整个历时总在两个月以上，建设单位耗资常达几十万元之巨。这也是非法采砂屡禁不止的一个重要原因。水行政主管部门应深化行政审批制度改革，不搞一刀切，对一些少量取砂的单位，应简化审批程序，不一律要求甲级水利水电资质单位论证或免予论证，以降低行政审批成本，让投资者感受到行政服务所带来的便利快捷，自愿走合法审批的途径，减少非法采砂的行为。

   4、完善法律法规，健全相关制度，实现综合治理。一是长江采砂管理在立法上应加以完善。一方面对大型采砂船非法采砂触及刑律如何适用法律要尽快出台司法解释，对小型采砂船在罚款额度、处罚方式上要增强现行法规的可操作性，另一方面对非在采砂地点的违法运砂船以及买卖不合法砂源的砂场如何管理，也须制定相关法规进行约束，以弥补立法的空白。二是在制度上要加以健全。一要完善可采区的规划论证制度，引入招标、拍卖等市场竞争机制，使可采区的审批在民主、科学、公开、透明的基础上实施。二要完善禁采区、禁采期的巡查管理、执法监督制度。三要完善采砂船的建造管理制度、采砂场的销售管理制度以及采砂户转产转业制度，从以人为本、构建和谐社会的高度，实现采砂的源头控制和末梢治理相结合，解决长江非法采砂的根源性问题。三是长效管理与综合治理紧密结合。做好长江采砂管理工作不可能一蹴而就，需要树立长效管理的理念，各相关部门要形成合力，要把法律、行政、经济等手段贯穿于可采区、禁采区，可采期、禁采期，采砂船、运砂船，生产、开采、销售等各项管理环节中去。　

　【大中小】【打印】【关闭】