国务院《长江河道采砂管理条例》（以下简称《条例》）颁布实施以来，长江委和沿江各级水行政主管部门切实履行职责，长江中下游一度猖獗的非法采砂活动得到了有效遏制，采砂管理开始走上规范有序的轨道。长江河道采砂管理是一项长期、艰巨和复杂的任务。但是,目前沿江大部分市、县用于长江采砂管理执法的经费严重不足，没有固定的支出渠道，专职执法管理人员不足，执法装备不能适应采砂管理的要求，迫切需要开展“四个专门”（即专门管理机构、专职执法队伍、专用执法装备和专项管理经费，以下简称“四个专门”）建设。
1 “四个专门”建设的必要性
1.1 概况
长江干流河道（宜宾—长江口）全长2813km,流经川、渝、鄂、湘、赣、皖、苏、沪等八省市。2003年，八省市流域内总人口35460.5万人，占全国总人口的27.44%，流域国内生产总值37427.16亿元，占全国的31.92%，干线主要港口货物吞吐量30696.4万t，集装箱吞吐量142万标箱，外贸吞吐量4327万t。
《条例》实施以来，《长江委和沿江各级水行政主管部门切实履行职责，长江中下游干流河道没有发生一起因非法采砂而危害长江防洪和河道堤防安全、影响河势稳定的重大事件，没有发生一起因非法采砂而造成严重碍航和重大海损的事故。经过努力工作，目前湖北、江西、安徽等部分可采区已经解禁，长江河道采砂正在由全面禁采向有序解禁稳步推进。
1.2 “四个专门”建设的必要性
“四个专门”是指为加强长江河道采砂管理，建立和完善采砂管理体系，增强管理能力，实现长效管理的目标所需要落实的专门管理机构、专职执法队伍、专用执法装备和专项管理经费。
多年实践证明，非法采砂受暴利驱使屡禁不绝，稍有松懈，便会回潮蔓延，单靠每年几次集中打击，难以有效遏制，必须坚持不懈打击，始终保持严打高压态势，才能实现长效管理。打击非法采砂活动，实现长江河道采砂“依法、科学、有序”的目标,是沿江各级水行政主管部门的一项重要和长期的任务。据不完全统计，目前长江共有各类大中型采砂船约1500艘，现有采砂能力远远过剩，部分采砂船极可能伺机非法采砂；长江中下游多属分汊河道，江面宽阔，分汊众多，便于非法采砂船躲避和逃逸，特别是在一些行政区划交界水域，非法采砂仍较活跃；为了攫取暴利，一些非法采砂者和涉恶、涉黑势力相互勾结，各种势力插手非法采砂，社会背景十分复杂，暴力抗法时有发生。全面规范长江河道采砂秩序，打击非法采砂活动，是一项复杂和艰巨的工作。
长江河道采砂管理工作的重要性、长期性、艰巨性和复杂性决定了沿江各级水行政主管部门“四个专门”建设的必要性。没有专门管理机构，就不能分清职责，落实责任，有效管理；没有专司采砂管理人员和专职执法队伍，就没有执法和监管活动的承担者和执行者，就不能开展有效的执法和监管工作；没有专用水政执法监察船和必要的执法装备，就没有河道采砂管理工作开展的必要物质基础，就不能有效打击非法采砂，及时处置突发事件；没有专门的采砂管理和执法经费，就不能保障采砂管理工作正常开展，有效履行法律法规赋予水行政主管部门的职责。
2 现状和问题
2.1 机构
《条例》施行来，长江委、沿江各省和部分市县成立或明确了采砂管理专门机构，现状大致可分为以下几种类型：（1）长江水利委员会或水行政主管部门的内设机构。（2）加挂牌子，与水政监察机构或河道管理机构（河道堤防建设管理机构）合署办公。（3）地方人民政府成立的由其直接管理的砂管工作机构。
由于《条例》等行政法规中没有关于长江河道采砂管理机构设置的具体规定，各地机构设置上不统一，名称不规范，“局、处、办、站”，五花八门，且多为加挂牌子合署办公的机构，一般不增加或少量增加人员编制，工作职能不专门，难以长期保持工作力度。而地方人民政府成立的由其直接管理的采砂管理工作机构，违反了《条例》中水行政主管部门具体负责长江采砂管理和监督检查工作的规定，水行政主管部门难以履行职责。
2.2 队伍
沿江现有采砂管理执法队伍可分为以下几种类型：（1）设立专门队伍。（2）依靠原有水政监察队伍或在原水政监察队伍中增加少量人员，在履行其他水行政执法职责的同时，有时承担打击非法采砂活动的任务。（3）临时抽调人员，主要依靠其他执法部门力量，组织联合打击行动。目前，沿江各地执法队伍的状况大多属于（2）、（3）两种类型，队伍的人员结构和职数都不能适应打击非法采砂和现场监管任务的需要，且现有人员大部分属事业单位编制，部分队伍还在使用合同工、临时工从事行政执法工作，与《行政处罚法》等有关规定相违背。
2.3 装备
目前，除了水利部投资建成配备有关队伍的执法船（艇）外，大部分的执法船（艇）都是沿江各地原有的各式水政监察船（艇），而且不能保证专用。执法装备配备不足、斑驳杂乱，执法基地过少，地区间装备设施差异悬殊。究其原因，一是缺少装备设施建设规划和年度实施计划；二是缺少科学规范的装备标准；三是缺少装备设施建设投入的正常渠道。装备设施的现状制约了采砂管理执法工作的深入开展。
2.4 经费
长江委采砂管理经费已由财政部专项解决，沿江部分地区也逐步落实了日常管理经费。但是，受财力限制，一些沿江地区,特别是部分没有规划可采区的市县，其所需的河道采砂专项管理（含执法）经费来源仍尚待落实，少数地方甚至靠罚款维持运转。
3 目标和任务
3.1 专门管理机构
3.1.1 机构的设置
机构的设置应符合以下原则：
（1）统一管理、分级负责原则。现行法律法规规定，长江河道采砂管理实行统一管理与分级管理结合的管理体制。长江水利委员会和沿江各级水行政主管部门是长江河道采砂执法管理主体，都要组建或明确具体负责长江采砂日常管理的工作机构，切实履行法律法规赋予的职责。（2）精简效能原则。各级水行政主管部门在设置专司长江采砂管理的工作机构、确定机构人员数额和岗位时，既要考虑满足工作需要，又要尽量节约行政成本。（3）权责统一原则。依法享有多大的权力，就应当承担多大的责任，不应有权无责，也不应有责无权。长江河道采砂管理涉及规划、许可、监管和执法查处等，要充分赋予和强化砂管机构统一管理涉砂事务的职能，切实做到职责明确，权责匹配，运转协调。（4）依法原则。机构设置与职能界定既要符合水行政主管部门的工作实际，又要依照法律、法规的规定进行，机构的设置和编制要经过有关机构编制管理机关批准。
长江中下游干流河道流经五省一市，有采砂管理执法任务的地级以上市达25个，涉及约107个县（市、区），各省、市、县，具体承担的任务不尽相同，经济发展水平也有一定差距，因此在采砂管理机构的设置上可以有所区别。
我们认为：（1）长江委应当设立采砂管理专门机构（采砂管理局），负责长江干流宜宾至长江口河道采砂的统一管理和监督检查工作，直接具体管理有关省际边界重点河段；（2）沿江各省(直辖市)水行政主管部门原则上都应设立省级采砂管理专门机构（采砂管理局），负责全省(直辖市)长江河道采砂的统一管理和监督检查工作，境内沿江仅有一个地级市或省会城市远离长江的省份(如江西省、湖南省、四川省),
其省级水行政主管部门可以暂不组建专门机构，但必须明确承担职责的内部机构；（3）沿江有两个以上（含两个）县级行政区的地级市，其水行政主管部门必须组建采砂管理专门机构（可统一名称为XX采砂管理处），承担本行政区的采砂管理日常工作；（4）沿江各县级行政区水行政主管部门都必须组建采砂管理专门机构（可统一名称为XX采砂管理办公室）或指定有关内设机构，负责采砂管理日常工作，确保地方政府行政首长责任制落到实处；（5）境内沿江仅有一个县级行政区，拥有较短长江岸线的地级市（如无锡市），市水行政主管部门可以不设立采砂管理专门机构，由县级水行政主管部门设立的采砂管理专门机构承担采砂管理日常工作，其所在的地市级水行政主管部门应明确现有内设机构，加强监督指导和工作支持，并承担相应责任。
3.2 专职执法队伍
3.2.1 队伍的设置
采砂管理专职执法队伍的设立要保证全面覆盖,
长江宜宾以下干流河道管理范围内每个区域都要有相应的专职队伍负责管理执法。
我们认为：（1）省际边界重点河段采砂管理由长江委直接具体实施，由长江委负责水政监察采砂管理专职执法队伍的建设与管理；（2）沿江直辖市（如重庆市、上海市）水行政主管部门，可以组建直属的水政监察采砂管理专职执法队伍，其他省级水行政主管部门可以暂不组建直属的水政监察采砂管理专职执法队伍；（3）沿江有两个以上（含两个）县级行政区的地级市水行政主管部门，必须组建直属的水政监察采砂管理专职执法队伍，县级水行政主管部门可以暂不设置队伍；（4）经济发达、县级财政较好的地区（如苏州市），可以由县级水行政主管部门负责水政监察采砂管理专职执法队伍的建设与管理，地级市水行政主管部门可以暂不设置队伍；（5）地级市境内仅有一个县级行政区拥有较短长江岸线的地区（如无锡市），可以由县级水行政主管部门负责水政监察采砂管理专职执法队伍的建设与管理，地级市水行政主管部门可以暂不设置队伍；（6）因本县级行政区域内有可采区而积极要求且有能力管理的地方，也可以由该县级水行政主管部门负责组建水政监察采砂管理专职执法队伍。
要重点加强社会经济发展程度高、重要基础设施多、沿江开发利用热、非法采砂活动多、防洪保安要求高、管理任务相对较重的敏感地区的水政监察采砂管理执法队伍建设工作。目前，要把沿江各地级市水行政主管部门直属的水政监察采砂管理执法队伍作为采砂管理执法的骨干力量优先建设。
按行政综合执法要求，一个部门只能拥有一支行政执法队伍，水行政主管部门只能由水政监察队伍具体承担水行政执法任务，查处水事违法案件，采砂管理专职执法队伍是水政监察队伍的一部分。专门管理机构是长江河道采砂管理工作的专司机构，专职执法队伍作为河道采砂管理执法和现场监管任务的承担者和执行者。专职执法队伍应由水政监察机构和采砂管理专门机构双重领导，并以采砂管理专门机构为主负责建设和管理。根据实际工作需要，专职执法队伍可以和专门管理机构合署办公，也可以在专门管理机构下设水政监察采砂管理专职执法队伍，并由该机构直接指挥。
3.2.2 队伍职数的配置和人员的来源
各采砂管理专职执法队伍可主要根据所管辖河道岸线长度、打击非法采砂等行政执法任务轻重、社会经济发展、防洪保安要求、财政承受能力等情况而具体确定有关岗位职数。队伍的设置和人员编制要报请有关机构编制管理机构批准。
根据沿江有关地区和部门的实践，按长江岸线长度，一般每10km岸线可设执法管理岗位2—3人，因省际边界重点河段采砂管理工作的复杂性和特殊性，可每10km设执法管理岗位5—6人，每支采砂管理专职执法队伍中执法管理岗位不得少于6人，实行准军事化管理。
人员可在水利部门内部在编人员中调剂解决，或按有关规定公开招考；在现有水政监察队伍力量不足的情况下，考虑打击非法采砂的实际需要，近期内可暂时通过经考试考核合格后聘用部分人员。
3.3 专用执法装备设施
每支专职执法队伍都应配备交通、通讯、办案、防护、监控等装备和办公、生活设施，主要包括执法船、执法艇、执法车、数码摄像机、数码照相机、夜视望远镜和基于“3S”技术的采砂管理实时监控设备等；在江边建有执法基地。（见表1）
表1 长江采砂管理执法基本装备配备标准表
序号 名称 内容及标准
1 交通工具 每支队伍（每个基地）至少应配备执法船和高速快艇各l艘，船艇上均应配备
GPS导航系统、雷达、测深仪等，越野车1辆；车、船的颜式和标识应由水利
部统一制定。
2 通讯指挥设备 每支队伍（每个基地）至少应配备程控电话1部，传真机l台，对讲机人均1
台。
3 文书档案管理器材
每支队伍（每个基地）都应配备业务材料柜2至于5个，文书材料柜l至2个，
电脑2台以上，队员人均1张办公桌。
4 防护器材 电警棍、手持应急照明电灯人均1支，防暴头盔和防刺背心人均1只；手持喊
话筒1至2具
5 调查取证器材 每支队伍（每个基地）都应配备数码摄像机1-2台，照相器材1-3套，夜视
仪1-3台，录音器材1-3套
6 采砂区现场监管设备 有采砂现场监管任务的队伍应按可采区数配备基于“3S”技术的采砂管理
实时监控系统。
执法装备的配备应符合先进实用、经济耐用、便于维修和快速反应的原则。通过实现执法装备的系列化形成战斗力，通过提高执法装备的现代化水平提升战斗力。提高快速反应能力，依托沿江执法基地，在接到举报或指令后30分钟内能够到达责任区边缘。
按国务院要求，目前水政监察人员已不再穿着统一制式水政服装执法，鉴于非法采砂活动中黑恶势力较为活跃，执法环境恶劣，建议在打击非法采砂时统一着装执法，保护采砂管理监督检查人员安全。
3.4 专项管理经费
经费是保障长江河道采砂管理工作正常进行的必要物质条件。管理经费可分为基本支出（包括人员支出、日常公用支出）、专项业务支出、基础设施建设项目费（建设及发展性项目支出）等。
长江河道采砂管理执法是一项公益性工作，所需经费应由中央、省、市、县各级财政共同负担，其中各级机构和队伍的人员支出、日常公用经费等基本支出由各级水行政主管部门纳入部门预算，由本级财政解决；专项业务支出主要由本级财政负担，上级部门适当补助；执法车船购置和执法基地建设等采砂管理基础设施项目由中央、省、市、县共同投资建设。
各级水行政主管部门应认真编制长江河道采砂管理收支预算，其中人员支出按在职在编人员的实际情况和国家、省有关规定确定；日常公用支出按定额确定；执法管理船艇运行费用等专项业务经费支出根据实际需要实行单项核定，严格控制；基础设施建设项目费根据规划要求和实际情况编制支出预算。
长江河道砂石资源费（含招标、拍卖采砂经营权收入）是采砂管理专项经费的重要来源之一，应全部用于长江采砂的管理，水资源费、水利工程水费、河道堤防工程占用补偿费等规费收入要适当安排部分用于采砂管理。
各级采砂管理机构和执法队伍要努力节约执法管理成本，有效巡查执法，提高经费使用效益。
4 建议
4.1
加大宣传力度。要向社会，特别是向各级政府和有关部门领导宣传长江河道采砂管理的重要性、长期性、艰巨性和复杂性，宣传
“四个专门”建设的必要性和重要性，宣传当前采砂管理和“四个专门”建设存在的困难与关键性问题，争取全社会关心支持。
4.2
全面落实采砂管理政府行政首长负责制。各级政府领导要象抓防汛一样抓好长江河道采砂管理工作，关心支持“四个专门”建设。
4.3
建立水行政主管部门主要领导责任制。各级水行政主管部门主要领导要象把采砂管理工作摆上重要位置，定期听取汇报和监督检查，并亲自协调有关部门，尽力解决机构、人员编制、经费落实等重大问题，选派业务骨干充实机构和队伍，抓好“四个专门”建设。
4.4
明确日常机构，加大经费投入。首先要明确日常机构，指派专人专职专心负责采砂管理工作，争取经费，组建队伍，筹划装备。努力争取由财政预算解决经费投入，在当前财政预算还不能全部安排的情况下，可采取财政预算中安排一点，水行政主管部门其他建设项目和管理经费中挤一点，有关规费中支一点等多渠道解决。
4.5 建立健全机构和队伍管理制度。 |
