长江河道采砂管理几个问题的思考

【摘要】长江河道采砂经过多年的治理，逐步走入正轨，实现了对非法采砂的有效控制。但在长期的管理实践中，也暴露出不少的问题，影响到管理的纵深发展和长效机制的建立。本文从几个表现较为突出的问题着手，进行了一定的分析和思考，以期对相关问题的解决提供一些思路。
【主题词】长江;采砂管理;问题;思考

    《长江河道采砂管理条例》颁布已近5年，江苏江砂禁采已达10年。长江采砂由乱到治。采砂管理从无到有，已入正轨。目前，长江采砂进入一个以禁为主，采禁结合的可控局面。多年的管理工作，引发一些问题需要我们思考和研究。在此作一探讨，以期抛砖引玉，相互交流。

    一、禁采“陆治”与“水打”

    非法采砂是一个复杂的社会现象。其根本不在水上，而在岸上，人和船自岸上来，所采江砂又回到岸上。离开岸上的靠泊码头、砂石市场、运输车辆、市场和人员，非法采砂无从谈起。多年的禁采管理实践，各级水利部门也认识到了这一点，由此提出“陆治水打”，实施综合治理。“陆治”与“水打”虽相互联系，但区别很大。总结江苏实践来看，“陆治”工作成效不大，与“水打”还有差距。

    （一）目前只重“水打”，不重“陆治”的主要原因

    1、习惯和观念造成。水利工作历史悠久，水行业主管部门观念在水，习惯于水，在水上管理，驾轻就熟。长江采砂在陆上的管理目标和对象，基本没有水的因素，与水无关。主观上缺乏足够的信心。另一方面，传统的水利也习惯于兴修水利工程，“重建轻管”，更不用说管理对象与水无关。

    2、陆上情况复杂，客观上“陆治”更困难。随着时间的推移，采砂管理情况更复杂。原先零散的、低层次的单个行动越来越少，现在更多的是有组织的、有计划、分工细致甚至涉黑的团伙采砂。“陆治”需查处采砂整个流程，仅靠水利部门客观上困难很大。既不具备法律条件，也不具备工作条件。

    3、片面看待问题，只重问题的表面现象。水上采砂作为唯一呈现出来的现象，仅仅是整个采砂流程的一部分。但暴露出来，容易引起感觉混乱，忽视其大部分背景，造成“治标不治本”。现象背后的过程，才是整治非法采砂的主要内容。这也许是非法采砂屡禁不止的原因。

    4、对陆上的治理，缺乏法律依据。现有采砂管理法律法规“水打”内容明确，“陆治”内容模糊或缺乏。如《条例》第三条：“公安部门负责长江水上治安管理工作，依法打击长江采砂活动中的犯罪行为”。“字面上”切断了开展“陆治”工作的渠道。虽然有“地方行政首长负责制”，但地方行政首长“陆治”工作自由度有限，发挥余地不大。

    （二）“陆治”需加强的几个方面

    由上可知，有必要对非法采砂作一个深层次的分析。解决问题的关键是“组织者”，即“贼王”；现场作业者往往是“雇工”，属“从犯”。目前，执法艇普遍已成非法采砂者的监视对象，执法者在明，违法者在暗。仅有“水打”，效率已较以往下降，且未涉及其实质，主次不分。不是根本解决问题的方法。有必要进一步加强“陆治”工作。

    1、制裁“组织者”。与刑事法律接轨，以刑罚论处，更加有力震慑非法采砂分子。由于受暴利驱动，非法采砂屡禁不绝，并由此衍生了职业违法采砂组织者和领导者，俗称“带泵人”。这些人一般为当地的黑恶势力或与黑恶势力有密切关系的人。他们或是指定盗采区域，组织非法运砂船只；或是布置探点，对执法船艇和人员实施反监控；或是组织人员，阻挠执法或暴力抗法；或是利用各种手段，收买管理执法队伍中的意志薄弱者为其所用，对采砂管理造成相当恶劣的影响。但根据现有的法规，一般只能处罚到非法采砂的具体实施者。即使一些罚款也由“组织者”承担，但单纯的行政处罚显然难以对“组织者”产生震慑效果。因此，为实施更加有效的打击，建议出台相关司法解释，明确组织非法采砂者影响防洪和通航安全，危及沿江不特定多数人的安全，应以“危害公共安全罪”定罪量刑。

    2、转产、安置或分流现场作业者。非法采砂整治多年，散兵游勇已不多见。很多具体实施非法采砂的人员属于雇工性质，有的以船为家，迫于生计，有的觉得采砂简单易行，不想转行。虽然都知道是违法行为，但仍然心存侥幸，过一天是一天。对这些人实行转产安置，是实现“陆治”的有效途径。由于这些人漂泊不定，区域复杂，应由沿江各基层政府组织联合清查，分类管理。根据性质不同，可以分两种情况，一是本来是渔民，一直以船为家，陆上没有田地的，可由当地政府安排渔业养殖或上岸务工，并适当给予补助。南京市江宁区曾对这类渔民给予圈网养殖的优惠，并给予享受低保政策，成效较好；二是在岸上有田地的，应由当地政府组织其返乡劳动或进城务工，并给予在农业或进城务工时的政策支持。通过这些办法，逐步转移非法采砂的具体实施者，“带泵人”也就无计可施了。

    3、强制管理采砂船。采砂船是长江采砂必要和主要的工具，限制了采砂船，也就限制了非法采砂。《条例》明确规定：“采砂船舶在禁采期内应当停放在沿江县级人民政府指定的地点；无正当理由，不得擅自离开指定地点”。《江苏省长江河道采砂管理实施办法》对此作了进一步明确：“禁止采砂期内所有采砂船舶和可采期内未取得河道采砂许可证的采砂船舶，应当按照县级以上地方人民政府指定的水域停泊。因从事其他生产经营活动等特殊情况，需要驶离停泊地点的，由设区的市或者县（市、区）人民政府水行政主管部门批准，并拆除采砂设备；涉及长江省际边界重要河段的，在批准前应当事先征求长江水利委员会的意见。”

    因此，对于一些尚未转产的采砂船必须强制集中停靠。但在实践中，这项措施的落实尚不够理想。一些地方至今未指定集中停靠点，有的地方虽然指定了集中停靠地，但却未将区域内的采砂船在该位置集中停靠。究其原因，普遍反映是管理成本高，难以操作。深入分析，管理成本高的理由应该不成立。诚然，划定停泊点（甚至建停泊码头）集中停靠，专人看管，投资较大。但投资不是非常大，却是一项根本措施，应该能发挥很大作用，起到良好效果。

    问题的关键在于：一是要有牵头单位；二是一定范围内各地区需同时开展这项工作，否则管理严格的一地船会逃往另一地；三要几个部门配合，仅靠一个部门难以开展工作；四是要了解区域内的采砂船情况，大量无证、假证、证照不齐的船只的归属需要确定。在具体管理措施上，可将船只集中停靠在沿江不通航的支河内。停在支河内的好处是更加便于管理，因为只要守住河口，即控制了船只，不通航支河一般较窄，管理人员也方便登船。

    4、综合治理沿江造船厂、吊运码头、砂场、运输车辆等。江砂偷采，至少存在三个环节，即“产、运、售”。目前基本只对“产”进行限制。《条例》制定之初，仅规定了对采砂船的处罚，但在实践中认识到采、运是连环的，必须一并查处。后报请国务院法制办出台司法解释，明确“运砂船舶在长江采砂地点装运非法采砂船舶偷采的河砂的，属于与非法采砂船舶共同实施非法采砂行为，依照《条例》第十八条的规定给予处罚”，也只是解决了部分“运”的问题，且实际操作中，需要确认运砂船舶是“在长江采砂地点装运非法采砂船舶偷采的河砂”，执行起来存在限制条件。对其他“运”的问题，如岸边码头的吊运，砂场和车辆的转运等，则没有涉及。

    不难想象，无论是“产、运、售”哪个环节，各自又都存在多个细节和因素。有效抓住其中的关键因素，加以整治，是解决问题的有效途径。应禁止经营非法偷采的江砂。对沿江的码头、砂场、运输车辆进行综合治理，使偷采江砂无法上岸，应是实现“陆治”的有效手段。首先解决法律依据不足的问题。其次根据法律规定，明确任务，落实责任，研究整治方法。具体的治理办法，可借鉴对运砂船的处理。可选择以下途径：一是出台司法解释，明确对经营偷采江砂的吊运码头、砂场和运输车辆等的处罚规定，使其不敢进行违法经营；二是或由水利部和国家工商总局联合出台规定，对沿江经营江砂的单位或个人提出管理要求，禁止经营偷采的江砂；三是或由政府协调，水行政主管部门会同工商部门等进行联合治理。对水工程管理范围内的违章码头、砂场等予以取缔，对未获得砂石经营资格的单位或个人予以查处，对江砂经营进行正确引导。

    二、采砂许可方式

    许可是采砂管理的一个重要内容，对现场监管和采砂管理整体形势影响很大。但与文物拍卖和建筑招投标等许可相比，采砂许可至今仍未成熟。

    《条例》对采砂许可的程序作了规定，但对许可方式没有明确。根据《行政许可法》的规定，对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式做出决定。根据这一要求，目前已解禁采区都是通过拍卖或者招标方式进行许可的，体现了公开、公平和公正，但依然存在很大问题。有必要进行探讨。

    （一）长江采砂，不是全开放市场行为。在目前监控手段尚不完备的情况下，采砂有其隐蔽性和任意性。但其影响因素是长江河势稳定、防洪和通航安全等社会重大公益因素。对河势稳定、防洪安全的影响，甚至短期内不明显或无法界定。检测也不如建筑市场那样方便。因此，采砂不是一个开放的、没有约束的完全市场行为，必须配之以多种监管措施。在此背景下，不能完全套用现有成熟的招投标方式，应根据其自身特点，寻找一个符合实际的许可方式。

    （二）拍卖和招标的比较。拍卖和招标都是市场化运作方式，在经营许可、项目承包上运用较为广泛。拍卖突出的优点是不受人为因素干扰，能确保公开、公平、公正，能实现利益的最大化。招标则可以将一些管理因素和要求写入招标文件，更侧重和体现管理，避免片面追求利益最大化。因此，招标能将管理因素和经济因素统一考虑。但招标也存在自身缺点，如标底没有标准或难以确定，招标过程容易产生人为因素干扰等。

    拍卖由于完全进入市场操作，不受人为控制，容易出现“天价”。采砂对管理和作业质量有严格要求，必须不影响社会公共利益和安全，不能完全按照经济效益来衡量。与建筑市场一度存在的最低价中标方式现在很少运用的道理一样，因为拍卖其实就是最高价中标。与玉石市场存在的“赌玉”不同，虽然前面的过程一样，都是对隐蔽性的目标（砂和玉）进行一次赌博性的出价。但一旦赌博不成功，玉赌输者是个体的失败，不会造成太大的社会危害，而砂赌输者则显然不然，一旦超出合理价，结果不是流拍，就是偷采。且即使流拍，心犹不甘的竞标人也有可能表面放弃而实际千方百计去偷采以弥补损失。因此，类似文物拍卖的全开放、全市场行为、没有任何约束和限制的拍卖方式，不应应用于采砂许可。实践证明，至少在现阶段，或至少针对整个采砂经营权的许可，拍卖尚不是最好的许可方式。

    招投标能有效兼顾利益和管理两方面因素，应该是采砂许可优先采用的一种方式。最大问题是砂质的隐蔽性和不确定性，合理确定标底困难很大。

    （三）具体许可方式探讨。分析长江采砂与许可有关的几个方面：一是存在采、运、售三个环节，二是现场监管困难，检测不便，三是必须考虑社会公共利益和安全，四是具有隐蔽性和不确定性。对许可方式作如下探讨：

    1，采。由政府组织开采，但对采砂作业按照作业量组织招标。政府组织开采，确保了社会公共利益和安全。招标管理采砂船，按照采砂作业量付款，可提高监管质量。采砂船完全按作业量获取收入，与砂质等无关，避免了招标中标底（砂质定价）难以确定的困难。采与运应分开。

    2，运。同样由政府组织运输招标，指定地点堆放，运输中标人不直接面对市场，按照运输量取得报酬。

    3，售。政府组织拍卖。既实现了价值的最大化，面对实物，也避免了盲目抬价。高价中标或者拍卖不会导致不良后果。

    如果组织和监管到位，采和运甚至可以采取最低价中标，配以销售环节的最高价中标，就实现了最低成本和最大利润，保证了砂石资源的效益最大化。增加政府组织和干预，保证了秩序的稳定，社会公益因素的安全。将采砂过程分为三个环节，实质上是增加透明和加强管理，避免隐蔽和混乱，而加强管理是采砂过程最重要和核心工作。此许可方式不一定准确，但此方式力图体现的理念，如：增加政府干预、增加环节以加强管理，避免不确定因素、避免盲目竞争以保证许可的合理和秩序的稳定等，应该可以参考。

    三、工程性采砂管理

    工程性采砂（主要是吹填造地）在江苏广为出现，小到几万方，大到上千万方。管理任务繁重。但不是《条例》等法规的主要内容，法规依据不充分。由此产生许多问题值得我们思考。

    （一）项目许可。现行的许可管理理念、程序和要求是正确的。但具体到小型项目，由于大多是“短平快”工程，因此相对大项目而言，审批手续显得单一、刻板、繁琐，相对投资大，行政审批周期长（这里主要指采砂可研报告的编制成本和时间）。因此可操作性不强，不被社会接受。甚至造成宁可受罚，也不申请的尴尬局面。

    对中型或大型项目，则存在这样一个问题：同样一个沿江建设项目，针对同样一个对防洪安全和河势稳定的影响问题，有时由同一个科研单位进行论证研究，需要出具防洪影响评价和采砂可研两个报告，向同一个水行政主管机关的两个不同部门提出申请，无疑大大增加了建设成本和行政成本。如果此问题出现在小型项目上，则更不难理解小型项目的许可管理困难了。

    上述问题具体可通过以下途径解决：

    1、合并防洪影响和采砂可研报告。如果两个报告均需要编制，应该可以合并；如果两个许可审批权限均为同一级水行政主管机关，则更是可行。

    2、下放审批权限。建设30—50万吨以下的吹填项目，下放地方水行政主管机关审查和审批。如有必要，长江委可派员参加审查，或地方审批结果报送长江委备案。

    3、简化审批手续。现有建设单位从委托科研单位研究到审查、审批，虽然行政审批时间不致太长，基本不需投入，但编制报告等，总体周期一般均在三个月以上，投入一般也超过10万元。很多建设单位不具备这么高的意识，或耗不起这么长的时间。而违法偷采，形式简单，成本不高，手段容易，造成偷采吹填造地现象屡禁不绝。简化审批手续不是不要审批手续，比如行政处罚有简易程序，对小型工程采砂项目，也应设立简易程序。如不编制采砂报告，而以表格和组织专家现场评议，或结合河势、航道疏浚整治，像制定采砂规划一样划定吹填造地采砂区，对采区内控制采量下的吹填采砂的审批简化手续，下放权限。
    需要说明，此问题包括解决办法主要针对小型项目。在江苏此问题显得非常突出。一方面工程性采砂项目多，相应出现的违法吹填也就多，沿江水行政执法和采砂管理队伍穷于应付；另一方面，此问题稍作变通，就变得非常容易解决：江苏沿江经济发达，相应河势整治要求较高，相当多的淤涨沙滩和淤积汊道，迫切需要进行疏浚。可以预见的一个双赢目标，却迟迟不得实现。对此是觉得可惜，还是令人深思？

    （二）项目管理，依据不足。对工程性采砂项目的管理规定不完备，制度不完善。如后评价和验收工作，至今没有规范性的文件和政策。目前基本没有验收和后评价这个程序。全部管理，集中在现场监管，使得本就困难重重的现场监管压力更大。在吹填造地项目管理上，环节单一，仍然是只重视水上而不重视岸上，脱离了采砂与工程的关系。为此，我省已准备出台有关验收和后评价管理办法，但由水利部或长江委出台应为更佳。

    （三）对违法吹填项目的处罚，需要研究。与河道范围内形成的固定建筑不同，固定建筑如果不履行许可手续，有一个明确的目标可以管理，甚至可以强制拆除，而采砂则不同。对河道管理范围内的非法吹填，目前的行政处罚，很多不到位。更多的是处罚一个“吹”，即采砂，而对“填”出来的非法建设项目，基本没有处罚或处罚不到位。根据《江苏省水利工程管理条例》，“擅自开发利用河道……管理范围的，县级以上水利部门可责令其纠正违法行为、退出所使用的水利工程、恢复工程原状、赔偿损失或者采取补救措施，并可处以警告、没收违法所得和一万元以下的罚款”。而对“填”出来的河道管理范围内的非法建设项目的处罚，由于对非法采砂的处罚而忽视和掩盖了。

    四、地方行政首长负责制

    长江河道采砂管理，事关长江河势稳定、防洪和通航安全，社会稳定，经济发展等社会生活的多个方面，涉及公安、海事、航道、渔业、环保等多个部门，已不仅仅是水利部门一家的事情。因此，实行政府首长负责制，充分发挥政府牵头和协调作用，十分必要。采砂管理与防汛工作，均实行政府行政首长负责制。防汛工作负责制已普遍全面落实，但采砂管理责任制则起步困难。

    （一）采砂管理与防汛工作的区别

    1、法规

    《防洪法》、《防汛条例》中，不仅规定了防汛工作行政首长负责制，而且明确和细化了政府承担的责任，如“投资”（《防洪法》第四十八条、第五十条、第五十一条）、“防洪预案”（《防洪法》第四十条）、“土地利用管理” （《防洪法》第三十条）等。

    《江苏省防洪条例》第二十四条，清晰而明确地规定了“行政首长负责制的主要内容”，进一步细化了《防洪法》、《防汛条例》中规定的政府职责：一是贯彻实施国家有关防洪的法律、法规和政策，组织制订本地区有关防洪措施；二是建立健全本地区防汛指挥机构及其常设办事机构；三是按照本地区的防洪规划，加快防洪工程建设；四是部署和组织本地区汛前检查和清障，做好对特大洪水的处置措施等安全度汛的各项准备；五是贯彻执行上级重大防汛调度命令，做好防汛宣传和思想动员工作，组织抗洪抢险，及时安全转移受灾人员；六是负责解决防汛抗洪经费和物资；七是组织开展灾后救助，恢复生产，修复水毁工程，保持社会稳定。

    采砂管理条例中，只规定了采砂管理实行地方人民政府行政首长负责制，但对政府承担的责任内容，不够明确。

    2、机构

    防指一般是政府领导担任指挥的政府机构，其成员单位在江苏有20多个，每个成员单位均明确了负责人和联系人。虽然只有防办集中办公，但由于有上一级政府领导协调，其政令畅通而迅速。砂管局与之存在明显差别。沿江各地，可能没有砂管机构，但不可能没有防指机构。

    3、社会影响和意识

    防汛工作历史悠久，而采砂现象的出现，只有短短的二十多年，真正开始采砂管理工作，其时间就更短了。社会普遍了解防汛，但对采砂管理认识不足。许多人甚至不知道采砂，更不必说采砂管理。

    4、责任落实机制

    每年的政府防汛会议上，上级政府与下级政府负责人之间，均签订《防汛责任状》。责任状中对当年防汛工作的内容与要求有一个明确而具体的规定。对责任制的贯彻落实有一个明确的形式和内容。采砂管理行政首长责任制的贯彻落实机制，从形式到内容，目前大多数地区尚未起步。

    （二）推动贯彻责任制的措施

    分析防汛工作和采砂管理的区别，有助于研究推动贯彻和落实责任制的措施和方法。

    1、加强宣传，转变观点。提高行政首长对责任制的认识，使其清楚地了解非法采砂的危害。无论是法律规定，还是非法采砂带来的危害，均要求责任制的落实。

    2、落实机制。要研究形成一个恰当的途径或机制，贯彻落实。首先应有一个表现形式，具体可参照防汛责任状的签订。由于非法采砂带来的危害，与洪水灾害没有本质的区别，所以也可以在防汛责任状中增加有关采砂管理内容。其次应明确具体内容，让行政首长了解政府应履行的职责。

    （三）明确责任制内容

    1、机构。有采砂管理任务的沿江各地政府，必须建立健全采砂管理机构。即使合署办公，或在现有编制中调剂，也不能一没机构，二没编制。否则工作的开展名不正言不顺。长江采砂管理工作，即使没有规划可采区的地区，也有许多实质性的工作内容。目前有的地区，有非法采砂，就去管一下，上级布置任务，就来应付一下，没有要求，则束之高阁；也有的地区对采砂管理，只有一个打击非法采砂的概念。对采砂管理的理解和认识长期停留在一个肤浅的层次，人云亦云，工作得不到深入。这与机构的不建立健全，有直接关系。

    2、人员编制与经费渠道。对人员编制和经费渠道，必须明确专门途径，由财政全额拨款，或纳入公务员序列。如前所述，采砂管理涉及社会公共利益，管理队伍不能存在也不能允许有经营行为。

    3、后勤保障。只解决人员和办公经费渠道还远远不够，还必须保证经费开展正常的工作，采砂管理离不开必要的管理设施和装备建设、运行和活动经费等后勤保障。

    4、陆上治理。见前，不再赘述。

    5、部门协调。打击非法采砂、工程采砂和经营采砂的管理，仅仅依靠水利部门是不够的，就象防汛工作中防办职能一样，砂管局可以承担日常工作，其他部门必须齐抓共管。现实中，也出现了不和谐现象，这与政府协调不到位不无关系。如有的部门乱收费，或只收费不管理，对此水利部门几乎无法协调，只能依靠政府协调。

    6、对因采砂问题而引起的河势恶化，防洪和通航及社会稳定等出现重大事故，应由政府领导负责协调处理并承担一定责任。

    7、明确各部门职责，配套责任追究制度。没有责任追究制度，行政首长负责制则不易落实到位。采砂管理涉及多个方面，有的超出了水行政主管部门的职责和职权范围。因此，不仅要明确政府责任，还必须明确相关部门的责任。　

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